공공정책 갈등사례 DB구축-한국연구재단

1971년 3월 20일 중앙도시계획위원회에서 지하철노선을 확정할 당시에 문화재위원회의 의견은 받아들여지지 않았고, 사후에 다시 협의하도록 하면서 공사가 강행되었다. 그러자 1971년 4월 7일 문화재위원회는 국보1호 남대문과 보물1호 동대문의 지하 및 측면을 지나가는 서울지하철 1호선 노선설계안이 “건물 도괴위험이 있다”고 부결하였다. 문화재위원회는 국보1호인 남대문과 보물1호인 동대문의 바로 밑을 4m의 두께를 두고 지나가는 지하철 1호선 설계안이 문화재보호에 전면적인 위험을 안고 있다고 지적한 것이다. 남대문의 경우 북쪽으로 2m 간격을 두고 폭 20m, 높이 6m의 지하철이 통과하는데, 이는 과도한 진동을 받아 도괴될 위험이 있으므로 민가를 침입해서라도 남대문을 피해서 우회하는 안을 마련해야 한다는 것이었다.

그러나 서울시는 ‘전혀 위험하지 않다’며 공사를 강행하였고, 4월 12일에는 착공식을 거행하는 등 문화재위위원회의 의결을 무시하는 태도를 보였다. 또한 5월 27일에는 서울시가 문화재위원회에 참석하여 지하철을 건설하는데 있어서 남대문과 동대문을 보호하기 위하여 최고의 방진법을 사용하여 문화재를 보존하고 손상이 없도록 하겠다는 브리핑을 진행하였다. 그러나 문화재위원회는 노선변경과 함께 일시적인 공사중단을 요구하였고, 서울시장과 면담하여 이를 항의하기로 결의했다. 또한 7월 6일 문화재위원회가 서울시장을 항의방문한 자리에서 진동조사와 진동방지대책이 강구될 때까지 공사를 중단하도록 서울시에 통고했다. 또한 한국과학기술연구소(KIST)에 조사를 의뢰하기에 이른다. 이에 서울시는 문화재위원회의 건의를 받아들여 공사를 일시적으로 중단하고, 한국과학기술연구소의 조사결과가 나올 때까지 일시적으로 공사를 중단하기로 결정하였다.

8월 21일에는 ‘방진공법을 사용할 경우 별다른 영향이 없다’는 한국과학기술연구소의 기술조사중간보고서에 따라 서울시는 이를 문화재위원회에 통보하였고, 잠정적으로 중단되었던 남대문공구의 지하철 건설작업을 다시 시작했다. KIST는 중간보고서를 통해 ‘방진공법에 의한 진동영향은 현재 노면(지상)교통에서 발생하는 진동의 2배에 불과하며, 또 이것은 지하 13m에서 생기는 것이어서 사실상 아무런 영향을 받지 않을 것’이라는 의견을 보내왔다.

9월 6일 한국과학기술연구소의 중간보고서가 서울시에 공식 보고되고, 다음날 서울시는 한국과학기술연구소의 중간보고서를 문화재위원회에 제출하였다. 그리고 코르크와 합성수지 등을 이용한 방진공사로 남대문을 지하철로부터 보호할 수 있다는 내용을 브리핑하였다. 그러나 문화재위원회는 한국과학기술연구소의 보고서가 ① 서울시와 용역계약에 따라 실시되었고, ② 자료부족으로 완전한 조사가 설시되지 못했으며, 남대문 지하철을 기정사실화한 입장에서 실시되었기 때문에 종합적이고 완전한 방진대책이 비교ㆍ검토되지 못했다고 지적하였다. 즉 서울시의 입장을 비호하는 보고서라는 인식을 준다고 비난하였다. 문화재위원회는 또한 ① 진동조사를 차량의 교차내지 복수차량에 의한 연쇄파장을 고려하지 않은 채 단선의 경우로 처리했으며, ② 남대문이 목측(目測)양식을 염두에 두지 않았으며 ③ 건물과 지층의 피로현상에 따르는 대책이나 ④ 노선을 변경했을 경우의 여러 가지 데이터가 조사되지 않은 점을 지적하면서 ⑤ 결국 서울시의 용역내용이 문화재보호라는 측면은 전혀 고려하지 않은 경제성을 위주의 접근결과라고 주장하였다. 또한 보고서의 심의결정을 보류하고, 이러한 여러 가지 항목의 연구지침과 보강책을 요청하기로 결정하였다.

문화재위원회의 심의결정 보류와 연구보고서 보강책에 대한 요청이 서울시에 접수되자, 9월 29일 남대문공구 구간의 공사는 잠정적으로 중단되었다. 서울시는 10월 7일 방진대책을 강구한 안을 마련하여 남대문부근 지하철 시공승인신청을 하였으나, 문화재위원회는 정수미달을 이유로 심의를 연기하였다. 10월 12일에는 서울시의 시공승인 신청에 대하여 문화재위원회는 남대문 보호구역안의 지하철노선을 현상에서 2.3m 옮기고, 방진대책을 특별히 보완하라고 요구하였다. 그러자 서울시는 ① 문화재구간에 레일을 길게 해 진동으로 인한 충격을 덜고 ② 레일과 침목사이에 방진고무 등을 끼우며 ③ 세계 지하철사상 처음으로 자갈을 깔아 충격을 흡수하고 ④ 슬라브아이에 코르크 등을 깔아 지하철이 달릴 때 생기는 진동을 최소한으로 줄이는 방법을 강구하도록 계획을 세울 것이라는 계획과 함께 노선 형성상 또는 보상금문제로 현재의 지하철 노선변경은 거의 불가능하다는 입장을 보였다. 10월 19일 서울시는 한국과학기술연구소의 최종보고서의 내용을 포함하는 ‘남대문 부근 지하철 시공승인’을 문화재위원회에 다시 상정하였다. 이에 문화재위원회는 ‘원안대로 가결하되 다음의 조건을 붙인다’고 의결하여 사실상 조건부승인을 하게 된다. 문화재위원회는 ① 레일 밑의 ‘로마 패드’는 반드시 합격품을 사용해야 되며, ② 방진벽의 연장거리는 설계상 100m을 연장해야 하고, ③ 레일 및 콘트리트 부분의 방진판으로 사용될 콜크판은 남대문 중심위치에서 양쪽으로 250m씩, 5층 5m로 시공하며, ④ 콜크판 성능을 보장하기 위해 터널내부에 배수철리를 완전하게 할 것, ⑤ 방진벽의 남대문측 수직벽은 지표까지 연장하여 완전한 단절층을 만들 것 등 방진대책에 대한 조건을 붙였다. 이에 대해 서울시는 이 조건을 준수하겠다고 확약하면서 최종합의를 보게 되었다.