1) 갈등 개요와 원인

본 사례는 서울시가 1980년 2월 서울시청을 강남으로 이전하겠다는 계획을 세우면서 발생한 갈등이다. 1980년 2월 초부터 서울시가 시청을 여의도나 강남으로 옮긴다는 풍문이 이어져 왔고, 실제로 서울시는 1980년 1월 29일 강남구 서초동 967일대 3만 평을 공용청사부지로 시설결정고시를 하였다.
서울시는 광화문을 중심으로 단핵도심으로 발전한 서울의 도시구조 때문에 도심의 인구유입과 교통인구의 집중으로 당시 시청사에서 시행정의 중심기능을 발휘할 수 없다고 판단하고, 강남지역으로의 이전을 물색하고 있었다. 당시 정상천 서울시장은 최규하 대통령의 서울시 연두순시업무보고를 통해 1980년 안에 이전해 갈 부지를 확보하고, 새청사 설계를 확정하여 1981년부터 창사건립공사에 들어가 1983년에 종합청사를 준공하겠다고 보고했다. 정상천 서울시장은 기존의 청사자리는 시민공원으로 조성하고자 했는데, 이는 도심지에 휴식공간을 만들어 시민들에게 제공하겠다는 계획의 일환이었다.
그러나 서울시청이전계획은 시작부터 순탄치 않았다. 우선 시청이전계획이 누설되면서 강남지역에 투기바람이 일어났고, 가장 큰 문제는 서울시의 이전계획에 여야의원과 사회단체 등이 ‘긴축과 절약이 요청되는 시점에서 막대한 예산을 들여 청사를 옮겨야 할 당위성이 없다’며 강력하게 반발한 것이었다. 새로운 청사로 이전하는데 필요한 예산은 대지구입비를 포함해 550억 원 가량으로 서울시는 이 재원을 당시 서울시가 확보하고 있던 시유지 매각수입으로 충당할 계획이었다.
결국 서울시의 청사이전은 1981년 10월 예산부족으로 무기한 연기되면서 사실상 취소되었다. 이는 올림픽을 앞둔 서울시가 지하철건설과 도시정비촉진 등 매듭지어야 할 다른 중요한 사업들이 많았기 때문이었다. 1982년도 서울시의 예산은 1조원 대에서 편성될 방침이었지만, 이 예산은 지하철과 경기장 건설, 도시계획사업 등의 주요사업과 계속사업을 벌이는데도 충분하지 못한 금액이었다. 그러므로 신규사업 유치는 사실상 불가해 서울시 청사이전은 무기한 연기될 수밖에 없었다.

2) 주요 쟁점과 이해당사자 의견

서울시는 재무·건축·도시계획국 간부들을 위원으로 하는 시청이전추진위원회를 구성하여 서초동 일대 토지와 건물의 보상, 서초동 주변의 도로망 등에 대한 도시계획결정 문제를 최종 확정하기로 했다. 이미 주택이 들어선 땅은 다른 구획정리지구로 이전하도록 하고, 대지와 건물은 감정가격의 100%를 지급하여 보상하기로 계획하였다.
당시 서울시 청사이전을 반대하던 측은 서울시가 지하철 2, 3, 4호선 건설을 동시에 추진하면서 긴급한 일도 아닌 청사이전에 막대한 돈을 쓸 수 있냐는 입장이었다. 이에 대해 서울시는 일반회계에서는 단 10억 원도 빼내 쓸 수 없다며, 시청이전재원을 서울시예산에서는 한 푼도 쓰지 않을 계획이라고 밝혔다. 또한 청사이전을 꼭 강남으로 해야 하는 이유에 대해 도심기능의 분산, 강남개발 등의 이유 외에 3만여평에 이르는 큰 부지가 서초동 밖에 없었음을 이유로 내세웠다. 잠실로 이전하는 문제에 대해서는 너무 동쪽에 치우쳐 있다는 의견이 있어 배제되었다고 밝혔다. 서울시는 청와대와 과천에 들어설 제2종합청사의 중간지점에 시청을 둠으로써 서울시내에 몰려있는 정부기관을 삼각분산하는 효과도 있을 것이라고 주장했다. 정상천 당시 서울시장은 일단 이전계획을 밝힌 이상 소신껏 밀고 나가겠다는 입장을 보였다.
반면에 정치인들은 서울시청 강남이전계획에 특히 반발하였는데, 공화당 당직자들은 모임을 갖고 계획변경을 촉구하기로 방침을 세운데 이어 신민당 의원들도 이전계획에 반발하였다. 이들은 청사이전비용 5백억 원을 서민생계지원에 활용해야 한다고 주장하였고, 윤보선 전 대통령도 만일 현재 시청이 비좁다면 주변에서 사무실을 늘리는 방법으로 함으로써 서울시청은 유서 깊은 건물로 보존하는 것이 좋겠다는 입장을 나타냈다.
그러나 서울시는 시청을 도심권 밖으로 옮기기 위해서는 지금 부지를 마련하지 않으면 그만한 규모의 토지를 확보할 수 없게 된다며, 과도정부라 해서 필요한 사업을 추진하지 못할 이유도 없다고 주장하였다. 또한 장기적으로 볼 때 도심기능의 분산다핵화 구상까지 포함하고 있음을 내비쳤다.

서울시청이전계획이 구체화된 것은 당시 정상천 서울시장이 1980년 2월 12일 최규하 대통령의 서울시 연두순시업무보고에서였다. 정상천 서울시장은 2월 12일 오전 최규하 대통령에게 한 업무보고에서 1980년 안에 이전해 갈 부지를 확보하고, 새 청사설계를 확정하여 이듬해인 1981년부터 청사건립공사에 들어가 1983년에 종합청사를 준공하겠다고 보고하였다. 서울시는 같은 해 2월 19일 강남구 서초동 444블록 일대 3만 평을 시청이전부지로 확정·발표했다.

그러나 2월 22일 공화당당직자들은 모임을 갖고 이러한 서울시청이전계획의 변경을 촉구하기로 하였으며, 같은 달 25일에는 신민당 의원들도 이전계획에 반대하였다. 공화당은 1980년 3월 6일 정상천 서울시장을 비롯한 서울시관계자들과 정책간담회를 갖고, 서울시청사의 강남이전계획을 유보할 것을 촉구하였다. 이 간담회에서 정상천 서울시장은 이러한 공화당의 주장을 시정에 충분히 반영하겠다며 당분간 보류할 뜻을 내비치기도 하였다.

서울시장이 박영수로 바뀌었고, 1980년 9월 29일 서울지역안보정세 보고회의가 끝난 후 남덕우 국무총리에게 시정보고를 하는 자리에서 박영수 서울시장은 시청의 강남이전계획에는 변함이 없지만, 1983년까지 완료하기로 한 시기만은 경제여건 등을 감안하여 재조정하겠다고 밝혔다. 이렇게 보고한 배경에는 서울시가 확보한 부지가 전체 매입대상 28,000여 평 중 10% 미만인 2,600여 평에 불과하고, 나머지 25,000여 평의 개인주택 및 사유지를 보상하고 매입할 재원이 전혀 마련되어 있지 않아 부지확보작업이 사실상 중단상태에 이르렀기 때문이다.

결국 서울시청이전계획은 해를 넘긴 1981년 10월, 1988년 서울올림픽 개최에 따른 지하철 건설과 도시정비 촉진 등 기존 사업에 밀려 무기한 연기되었다. 서울시 청사이전문제는 꾸준히 그 필요성이 제기되면서도 구체적으로 추진되지는 못했으나 제32대 이명박 서울시장이 임기말인 2006년 5월 하순 경 기공식을 거행함으로써 사실상 종지부를 찍게 되었다. 후임 시장인 제33·34대 오세훈 서울시장이 나름 서울의 랜드마크 건축물로 만들겠다는 야심에서 노력했지만, 결과적으로는 공사기간 연장과 디자인 문제 등의 비판을 초래하였다. 그런 이유로 오시장 재임기간에 준공을 못보고 있다가 후임시장인 제35대 박원순 서울시장의 취임 1주년이 가까워지던 시점인 2012년 10월 14일 현재의 모습으로 개청되었다.