1) 갈등 개요와 원인

정부는 민족예술의 발전과 예술문화의 향상을 도모하고 국제교류를 촉진하기 위해 서울, 대구, 부산에 국립극장 설치를 추진하고 있었다. 이를 위해 대구는 대구키네마, 부산은 도립극장을 선정하였다. 그리고 서울은 시공관(市公館)이 적합하다고 판단되어 서울시에 이곳을 명도할 것을 요구하였다. 그러나 서울시는 시공관은 서울시의 소유이고, 문화예술의 공간이 되어야 한다며 반대하는 입장을 보였다. 또한 서울시내 동장연합회는 시민대표자회의를 개최하고, 시공관이나 부민관 중 하나는 서울시의 소유가 되어야 한다고 강력히 반발하였다. 서울시와 시민들의 반대입장이 비등해지자 문교부는 시공관을 국립극장으로 사용하는 것을 보류하기에 이른다.
1949년 6월 서울시장이 교체되면서 다시 국립극장 문제가 부각되었다. 그해 8월에 대통령까지 국립극장 설치를 주장하며 부민관이 적합하다고 발표하였다. 부민관은 국회의사당으로 사용한다는 입장이었으나, 국회의원들이 국회의사당을 새로 신축해 줄 것을 요구하자 정부의 입장이 변화한 것이다. 이에 문교부는 다시 서울시에 부민관을 명도할 것을 압박하였다. 그러나 대통령까지 부민관이 적격이라고 발표한 상태이고, 시공관을 서울시에서 사용하게 되자 더 이상 반대할 명분을 찾지 못하였다.
이에 1949년 8월부터 부민관 사용에 대한 서울시와 문교부의 협상이 시작되었다. 서울시와 문교부는 소유권을 서울시에, 관리사용은 문교부에서 하기로 협의하였다. 그리고 문교부가 서울시에 매월 임대료를 지급하는 방식으로 협상이 이루어졌다. 이로써 1950년 1월 1일부터 부민관은 국립극장으로 탈바꿈하게 되었다. 이 사례는 서울시 소유의 재산을 문교부가 양도받아 국립극장으로 개편하는 과정에서 생긴 갈등으로, 정부간 재산권 분쟁이며 대통령의 권위적인 결정에 의해서 갈등이 해소된 사례이다.

2) 주요 쟁점과 이해당사자 의견

서울시는 첫째, 시공관은 미군사령부의 알선으로 국제극장과 임대차계약을 맺어 서울시의 소유이다. 둘째, 시소유 재산을 일방적으로 명도하라고 지시하는 것은 이해할 수 없다. 셋째, 시공관과 부민관 중 하나는 서울시에서 사용할 수 있도록 해야 한다는 입장이었다. 부민관은 국회의사당으로 사용하는 데 의견이 모아지고 있었던 터라 시공관이 국립극장으로 되는 것에 반대하는 입장이었다. 그러나 문교부는 첫째, 부민관을 국회의사당으로 사용하게 되면 수리비가 상당하여 신축하는 것이 유리하다고 판단하였다. 그래서 부민관은 시설이 훌륭하여 문화예술의 전당이 될 국립극장으로 적격이라는 입장이었다. 둘째는 국가전체의 문화진흥을 위해 서울시가 양보해야 한다는 입장이었다.

이승만정부는 1948년 12월 민족예술의 발전과 연극문화의 향상을 도모하고 국제문화교류를 촉진하기 위하여 극립극장 설치령을 제정하였다. 이에 따라 전국 3개 지역에 국립극장을 설치하기로 하였고, 대구는 대구키네마, 부산은 도립극장을 각각 선정하였다. 그러나 서울은 복잡한 설치과정을 거치게 되었다.

먼저 문교부는 시공관(市公舘)을 국립국장 후보로 선정하고, 서울시에 명도를 변경해 줄 것을 요구하였다. 시공관은 미군사령부의 알선으로 국제극장과 1947년 11월 1일에 임대차계약을 체결하여 1,348만원을 들여 개수하여 사용하였고, 연 272만원의 임대료를 지불하고 있었다. 국제극장을 시공관으로 사용하게 된 계기는 미군정이 부민관(府民舘)을 사용하게 되자, 1947년 5월 27일 서울시참사회의 결의로 7월 5일 미군사령부에 명도를 진정하였다. 그러자 미군이 알선하여 당시 국제극장과 1947년 12월 1일부터 계약을 체결하고 시공관을 사용하게 된 것이다.

그런데 문교부는 시공관을 국립극장으로 사용하기 위해 1949년 1월 12일 임시관재총국장의 지시로 서울시공관을 명도하라는 경기서울관재처로부터 구두명령을 서울시에 보내게 된다. 당시 서울시 소유의 부민관을 국회의사당으로 사용하려는 계획이 진행되고 있는 실정에서 또다시 서울시 소유인 시공관을 국립극장으로 사용한다는 것은 서울시로써는 받아들이기 어려운 것이었다. 부민관이나 시공관 중 하나는 서울시의 관리 하에 사용할 수 있어야 한다는 입장이었다.

이에 서울시는 대통령과 국무총리, 내부부, 문교부에 진정서를 제출하며 강력히 반발하였다. 또한 1949년 1월 15일에는 서울시 8개구 동연합회장이 모여 ‘시공관은 서울시민의 기관으로 시공관을 사용하려면 부민관을 돌려주지 않는 한 명도는 불가하다’는 결의를 하여 서울시장에게 전달하였다. 또한 1월 19일에는 서울시내 272개 동회장이 모여 시공관 명도반대시민대표자회의를 개최하고, 반대진정서 제출과 결의문을 채택하였다. 이날 작성된 결의문 요지는 다음과 같다.

“최근 국제극장 설치문제에 관련하여 시공관이 귀속재산이라는 점을 빙자하여 명도지시가 있었다함은 지방행정기관의 공익시설에 대한 처사로서 전혀 이해할 수 없는 바로 시민은 반대의사를 더욱 높게 하는 바이다. 본 대회에 참석한 전 동회장 및 동대표는 서울시민을 대표하여 시공관 명도반대의 결의를 성명하는 동시에 당국의 맹성을 촉구하며 그 실현을 위하여 적극 분투할 것을 높게 맹서하는 바이다”(동아일보 1949/1/20).

이날 이후 시민대표자들은 서울시 출신의 국회의원을 방문하여 시공관 명도반대를 해줄 것을 종용하였다. 그러나 국무총리는 1월 26일 시공관을 국립극장으로 사용하는 것은 이미 각의에서 결정된 것이며, 국립극장으로 사용한다고 해도 서울시에서 사용하는 것이 무방하니 명도해야 한다고 정식 통첩하였다. 또한 1949년 2월 25일 경기서울관재처는 시공관에 대한 임대차계약을 2월 28일까지 해약하라는 통첩을 서울시에 다시 보냈다. 그러나 서울시는 종래의 주장을 고집하였고, 3월 3일에는 동장연합회 주체로 제2회 시공관 명도반대시민대표자대회를 열어 ‘명도 결사반대’ 요지의 결의문을 채택하면서 강경하게 맞섰다. 서울시의 반대여론이 비등하자 1949년 3월 4일 국무회의에서 시공관 국립극장 사용문제를 당분간 보류하기로 결정하기에 이른다. 이에 서울시는 시공관 명도문제에 대해 시민여론조사를 실시하겠다고 발표하기도 하였다.

서울시와 문교부간의 시공관 국립극장 사용문제로 갈등이 심화되는 가운데 문교부가 시공관을 서울시의 공관으로 사용하도록 양해하면서 시공관 국립극장 사용문제는 일단락되는 듯 했다. 그러나 윤보선 서울시장이 1949년 6월 6일 이기붕 시장으로 교체되면서 다시 국립극장 설치갈등은 시작되었다. 1949년 8월 11일 이승만 대통령은 국회의사당으로 사용하려던 부민관(府民舘)을 국립극장으로 정식 결정하였다.

경성부민관은 1935년 12월에 준공된 철근콘크리트 3층건물인데, 연면적 5,660㎡에 대․중․소강당 및 식장을 갖추고 있었다. 그리고 난방 및 조명 등을 완벽하게 갖춘 현대식 건물로 대강당 수용인원은 1,700여명이었다. 경성부민관은 해방 이후 남한에 진주한 미군사령부로 사용되었고, 1949년 1월에 서울시 소유로 이관되었다. 당초에 부민관은 국회의사당으로 사용하고자 했으나 상당한 수리비가 소요되어 결국 국회의사당은 신축하기로 결정되었다. 이에 시공관은 서울시에서 사용하도록 결정된 상태였다.

대통령이 직접 국립극장으로 부민관이 적합하다는 결정을 내린 이후 문교부에서도 부민관이 여러 시설이 완비되어 있어 극장으로 적합하며 서울시와 협의 중이라고 발표하였다. 부민관은 서울시 소유이며, 관리 및 사용에 대해서도 관리권을 가질 것이라고 밝혔다. 이에 1949년 9월 28일에 서울시와 문교부는 부민관을 국립극장으로 하고, 서울시는 관리권을 행사한다는 내용에 합의하였다. 10월 8일에는 국립극장직제가 공포되었으며, 10월 12일에는 문교부와 서울시가 부민관의 국립극장 사용에 정식 합의하였다.

합의된 내용은 다음과 같다. 첫째, 부민관은 1949년 12월 31일까지 서울시가 사용하고, 1950년 1월 1일부터는 문교부에서 사용하기로 결정하였다. 둘째, 문교부와 서울시는 정식임대차계약을 체결하고, 1950년 1월 1일부터 중앙국립극장 준비사무소가 부민관에 설치한다. 셋째, 4개월 정도의 개보수 작업으로 1950년 2월에 정식 발족한다. 넷째, 임대차료는 월 50만원이며, 문교부 관리 하에 있는 시공관 사용료 25만원을 여기에 공제하여 매달 25만원을 지불한다는 것 등이었다.

1949년 10월 31일에는 문교부 산하 국립극장운영회의를 개최하고 유치진을 중앙국립극장장에 임명하며 국립극장 개장에 속도를 붙였다. 또한 11월 5일에는 문교부와 서울시 간에 정식계약이 체결되었으며, 12월 21일에 서울시와 문교부간의 인계수속이 모두 완료되었다. 1950년 1월 1일에는 문교부 관리 하에 부민관이 중앙국립극장으로 개관하게 되었다.