1) 갈등 개요와 원인

정부는 1951년 6월 22일 ‘중앙도매시장법’을 제정하였다. 중앙도매시장법은 지방공공단체가 도매시장을 개설하여 도시에 거주하는 사람에게 공급되는 일상식료품의 수급을 원활하게 하고, 가격의 적정화에 기여하기 위하여 제정되었다. 이후 정부는 1953년 1월 22일 중앙도매시장법을 일부 개정하였는데, ① 중앙도매시장의 업무구역 내에 있어서는 개설자 또는 그 대행기관 이외에는 당해 시장의 취급물품에 대하여 도매시장 유사업무를 하는 시장 또는 도매행위를 할 수 없도록 할 것, ② 상공부장관이 중앙도매시장을 허가할 때에 도매시장 유사업무 또는 도매행위를 한 자가 있는 경우에는 이를 폐쇄 또는 폐업을 명할 수 있도록 하고 이 경우에 개설자는 폐쇄 또는 폐업을 한 자에 대하여는 그 손실을 보상하도록 하는 것이었다.
그러나 개정된 법률이 공포․시행되자 상공부장관의 허가를 받지 못한 기존 도매업자들이 실업위기를 맞게 되면서 갈등이 발생하였다. 중앙도매시장법 개정으로 실업에 처하게 된 기존 도매업자들은 ’중앙도매시장법령 폐지 전국추진위원회‘를 조직하고 반대운동을 전개하였다. 상공부와 기존 도매시장업자들의 갈등이 전개되는 가운데 전국의 도매시장은 중앙도매시장법에 의해 허가된 법정도매시장과 허가받지 않은 유사도매시장이 혼재하는 상태였고, 법정도매시장으로의 건전한 발전을 기할 수 없는 상황이었다. 갈등이 지속되자 국회 상공위원회는 시정의견서를 작성하여 정부로 이송하는 등 동법의 개선운영을 위한 노력을 기울였으나, 서울시와 상공부는 중앙도매시장법시행령을 위반한 도매업자에게 강제철거와 폐쇄명령권을 발동하였다.
1960년대에 들어 농수산부가 농수산물도매시장의 중요성을 인식하게 되었고, 농수산물 생산자의 보호를 위한 유통구조의 개선책으로 농협공판장을 개설함으로써 갈등은 더욱 복잡한 국면으로 접어들게 되었다. 법정도매시장과 유사도매시장의 이원적 구조는 새롭게 공판장과 도매시장이라는 이원적 구조로 변환되었다. 부산을 시작으로 농협공판장이 개설되었고, 이후 전국적으로 공판장이 개설되면서 도매시장과 공판장의 대립은 더욱 경쟁적·적대적 관계에 놓이게 되었다. 1964년 농협중앙회측은 중앙도매시장법 폐기를 강경하게 주장하였다. 농협공판장과 도매시장의 대립은 1973년 2월 농수산물도매시장법이 제정되면서 일단락되었다.

2) 주요 쟁점과 이해당사자 의견

1953년 1월 일부 개정된 중앙도매시장법시행령의 쟁점은 주요 도시의 도매시장 개설과 영업을 상공부의 허가를 받도록 하면서 허가를 받지 못한 도매시장의 영업을 금지함으로써 기존 도매업자들과 가족들의 생계가 위협을 받게 된 점에 있다. 
중앙도매시장법시행령에 따라 ‘중앙도매시장주식회사’가 전국 주요 도시에 설립되었다. 그러자 기존 도매업자들은 동 법령의 시행은 자유경제를 지향하는 국가시책에 역행하는 것일 뿐만 아니라, 각 업자의 자주적인 발전을 저지하는 것이라며 반대하였다. 이들은 ’중앙도매시장법령 폐지 전국추진위원회‘를 조직하여 전국적으로 반대운동을 전개해 나갔다. ’중앙도매시장법령폐지전국추진위원회‘는 동법령의 시행으로 기존업자 수십만명이 실업을 하게 되면서 가족들까지 생계에 위협을 받는다는 점, 중앙도매시장주식회사라는 법인체가 관권에 아부하는 일부 정상모리배의 독점모리기관이라는 것, 1도시에 1회사를 설치하게 함으로써 가격의 적정을 기하기 어려운 점, 생산의 측면에서 본 지역별 특이성을 고려하지 않은 것 등을 이유로 ’중앙도매시장법‘의 폐지를 주장하였다.
그러나 국회 상공위원회 측은 ‘중앙도매시장법’을 폐지해 달라는 청원서에 대해 법의 폐지나 개정은 원칙적으로 있을 수 없으며, 현실적으로 일부 법대로 시행하기 곤란한 점이 있다고 지적하면서 다음과 같은 의견서를 정리하여 정부로 이송하였다. 의견서는 ① 중앙도매시장에서 취급할 수 있는 물품은 당분간 ｢염, 건어개류, 조수육류, 조난류｣ 등으로 할 것, ② 중앙도매시장의 필요가 그다지 없는 지방소도시에는 이의 시설을 하지 않도록 할 것, ③ 시설이 불비된 중앙도매시장은 이를 정리하도록 할 것, ④ 사용료, 보관료, 수수료는 저렴하게 할 것, ⑤ 도매시장행위 아닌 상행위까지 단속함은 본법 정신에 배치되므로 이를 시정할 것 등의 내용을 포함하고 있다.  
10여 년 동안 말썽을 빚어 온 ‘중앙도매시장법’의 운영개선을 위한 의견서와 기존 도매업자들의 청원에도 불구하고 1960년대 접어들면서 갈등은 더욱 표면화되었다. 서울시와 상공부가 ‘중앙도매시장법’을 위반한 도매업자에게 강제철거 또는 폐쇄명령을 내렸고, 폐쇄명령을 받은 도매상인들은 ‘중앙도매시장법’ 자체가 특정인에게 상권을 독점시키는 불합리한 법이라고 지적하였다. 이들은 ‘중앙도매시장법’이 특정인에게 상권을 독점시킬 경우 ① 독점회사의 처리능력 부족, ② 수수료의 가중에서 오는 소비자 가격의 앙등, ③ 독점사업의 본질적인 가격조정에서 오는 생산자 및 소비자의 희생, ④ 자유경제체제에의 역행 등의 여러 가지 폐단을 지적하고, 큰 시설과 많은 외상을 깔아 놓은 도매상인들이 일시에 문을 닫으면 졸지에 생업을 잃는 사람이 많아지고 막심한 재산상 피해를 입게 된다며 동법의 폐지를 주장하였다.
이후 법정도매업자와 유사도매업자간의 갈등은 1960년대 접어들어 농림부가 농협공판장을 개설해면서 도매시장과 공판장의 갈등으로 전개되었다. 도매시장 측은 기득권의 관념에 사로잡힌 공판장의 출현이 사회적으로 이중의 고정투자를 발생할 것이고, 결과적으로 사회적 자본의 낭비를 초래할 것이라고 비난하였다. 그러자 공판장측은 공판사업이 협동조합에서 하는 일의 불가분적인 사업분야 임을 강조하고, 이러한 사업을 통해 생산자의 이익을 증진하고 소비자의 부담을 경감시킬 수 있는 것이라 주장하였다.
 

‘중앙도매시장법’의 시행으로 전국의 도매시장이 제도적으로는 법정시장과 유사시장으로 구분되었지만, 실직적인 도매행위와 기능적인 면에서는 이들을 구분할 수 없었다. 게다가 법정도매시장보다 유사도매시장에서의 상거래가 더 활발하게 이루어지는 실정이었다.
1951년 중앙도매시장법의 공포․실시 이후 10여년 이상 지속된 법정도매시장과 유사도매시장의 갈등은 농림부의 농수산물 도매기능 참가로 복잡한 양상을 띠게 되었다. 1960년대에 들어서 농수산부는 농수산물도매시장 대한 중요성을 인식하게 되었고, 농협은 생산자보호를 위한 유통개선의 일환으로 농수산물도매기능에 참가해 1961년 처음으로 부산에 농협공판장을 개설하였다. 그리고 1962년에는 서울, 대전, 대구, 광주에 추가로 공판장을 개설하면서 농협공판장이 법정도매시장 및 유사도매시장과 경쟁체계로 접어들게 되었다.
농협공판장과 수협공판장이 만들어지기 전만 하더라도 소채, 청과 및 어물의 경매는 도매시장에서만 독점적으로 취급되어 왔다. 그러나 협동조합이 조직되면서 공판장에서도 취급이 가능해지자 도매시장과 공판장의 대립은 더욱 경쟁적·적대적 관계로 들어서게 되었다. 한편 도매시장과 공판장의 적대관계로 소비자들은 많은 혜택을 보게 되었는데, 생산자로부터 소비자까지의 전유통과정과 각종 중간단계의 유통비용이 극소화되고 상품 취급량이 증대되었기 때문이다.