1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 1995년 유성구가 학교급식시설비 지원을 결정하면서 대전광역시와 자치재정권을 둘러싸고 관할권 분쟁을 겪은 갈등이다. 그동안 학교급식은‘학교급식법’제4조와 제8조에 의거하여 대부분의 학교에서 학부모들로 구성된 후원회에서 후원금을 모금, 급식시설 등을 설치하고 학부모들로 당번을 정하여 운영하고 있었다.
1995년 6.27지방선거 당시 민주당 후보였던 송석찬 유성구청장이 당선되어 취임된 이후 선거공약이었던 학교급식문제 해결을 위한 급식시설 지원에 관한 예산지원을 검토하여 1,518만원을 추가경정예산으로 구의회에 상정하면서부터 하교급식비 지원에 관한 논란이 붉어졌다. 같은 해 8월 22일 유성구의회는 상정된 예산을 585백만 원으로 수정하여 의결 승인하였으나, 예산 및 회계부서에서 집행불가 의견 등으로 내부갈등을 겪으면서 집행이 지연되었다. 이후 유성구청이 후원회에 가입, 후원 명목으로 같은 해 11월 30일 집행함으로써 당시에는 급식시설 지원 예산문제가 일단락되었다.
그러나 1995년 12월 29일‘지방재정교부금법’개정 공포 이후, 유성구가 1996년 4월 22일 학교급식시설비를 추가경정예산에 편성, 수정의결하여 대전광역시장에게 집행 승인을 신청하면서 갈등이 본격화되었다. 이후 유성구의 학교급식시설비 지원 집행과 시의 승인을 둘러싸고 교육부, 내무부, 그리고 법제처의 유권해석과 행정소송이 이어지면서 1년여에 걸쳐 대전광역시와 유성구청 간의 갈등이 지속되었다.
1997년 1월 유성구가 대전광역시의 시정명령을 수용하고, 대전광역시가 유성구 관내 급식 미실시 초등하교 7개교에 대해 우선적 급식시설 지원을 수용하는 것으로 협의하여 1997년 1월 11일 대전광역시가 유성구의 학교급식시설비 지원요청 중 일부를 승인함으로써 유성구의 학교급식비 지원 갈등은 종결되었다.

 

2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요쟁점은 유성구가 독자적으로 학교급식시설비 지원을 위한 예산을 편성하자 대전광역시가 관련법 등을 이유로 승인불가를 결정하면서 발생한 갈등이다.
주요 당사자는 유성구와 유성구 관할 내 학부모, 그리고 대전광역시이다.
유성구는 다음과 같은 이유로 대전광역시의 집행승인을 요청하였다. 정부가 1997년까지 초등학교의 급식을 전면 실시한다고 발표하였으나 실제 정부지원은 조리기구 설치비 및 영양사 등 종사자 인건비에 국한하고 있어 1996년도 내 급식이 어렵다고 말하였다. 급식대상 학교를 직접 방문 조사한 결과 학교급식시설 지원사업이 다른 어떤 사업보다 중요하고 시급하다고 주장하였다. 조리실, 식당, 식품보관창고 등 급식시설 관련 건축비를 후원회의 성금이나 기금으로 충당하는 것은 학부모의 부담이 과중된다고 덧붙였다. 그리고 정부지원분에 대한 중복지원을 피하고 학부모의 경제적 부담을 덜어주기 위해 급식관련 건축비로 지원이 가능하다고 말하였다. 21세기 국가장래를 책임질 청소년의 체위 향상과 심신의 건전한 발달을 위해 급식시설 지원이 필요하다고 말하였다. 또한 ‘학교급식법’이‘지방재정법’의 특별법이므로 특별법 우선 원칙에 의거, 대전광역시장의 승인 없이 지원이 가능하다”는 것이라고 말하였다.
반면, 대전광역시는 승인불가 이유를 다음과 같이 제시하였다. 대전광역시 교육청은 학교급식시설계획에서 유휴시설 활용과 과밀 학교 증축계획에 의해 1997년까지 완전급식 실시를 추진 중이며, 시세의 교육비 특별회계 전입금 관련 예산에 관내 21개교 급식시설비 8억 4천만 원을 포함, 총 21억 원의 추가 계상을 협의 중인 바, 유성구의 급식시설비 지원계획은 시 및 시교육청의 급식학교 확충계획과 중복되어 재정운용의 효율성이 저하될 뿐만 아니라 학교급식 문제는 교육재정으로 해결하는 것이 타당하다고 말하였다.
교육재정의 급식시설 확충계획과는 달리 유성구의 예산지원은 급식건물을 신축하도록 되어 있는 바, 열악한 구재정 예산(총규모 648억 원)의 3.1%인 20억 원을 학교급식시설비로 지원하는 것은 산적한 구 현안사업과 주민숙원사업에 비추어 다른 자치구와의 형평에도 맞지 않으며 건전재정 운영원칙에 배치에도 배치된다고 언급하였다.
‘지방교육재정교부금법’상 교육경비보조사업은 시장의 승인을 받도록 되어 있음에도 승인 전에 예산을 편성한 것은 절차상 하자가 있는 행정행위이며, 이미 급식을 실시중인 학교에도 지원하는 것은 불합리한 예산편성이라고 비난하였다.
20억 원 이상 투자되는 사업은 ‘지방재정법’ 시행령 30조 2항내지 4항의 규정에 의한 투자심사를 거쳐‘지방재정법’제16조, 제30조 3항에 의한 중․장기 지방재정계획에 반영한 후 예산을 편성하여야 하나 이를 거치지 않았으므로 절차상 하자있는 행정행위로 보아야 한다고 주장하였다.

1995년 6월 27일 지방선거 당시 대전광역시 유성구청장 후보로 출마한 송석찬 후보는 학교급식문제 해결을 선거공약으로 제시하였으며, 유성구청장 당선․취임 이후 급식시설 지원을 위한 예산지원을 검토, 1,518백만원을 추가경정예산으로 유성구의회에 상정하였다.
1995년 8월 22일 유성구의회는 제38차 임시회 제6차 본회의에서 상정된 예산을 585백만원으로 수정하여 의결 승인하였으나 예산 및 회계 부서에서의 집행불가 의견 등으로 내부갈등을 빚으면서 집행이 지연되었다. 이후 유성구청이 후원회에 가입, 후원 명목으로 같은 해 11월 30일 집행함으로써 당시에는 예산문제가 일단락되었다.
그러나 1995년 12월 29일 지방교육재정교부금법개정안이 공포 시행되고, 유성구가 학교급식비 지원비 27억 2백만원을 1996년 4월 22일 제1회 추가경정예산에 편성하여 유성구의회에 제출하였다. 이에 유성구의회가 20억 7천만원으로 수정 의결, 같은 해 4월 23일 유성구가 개정된‘지방재정교부금법’제11조 5항 및 동법 시행령 제2조 1호의 규정에 의거 대전광역시장의 집행승인을 신청하면서 갈등이 본격화되었다.
1996년 5월 13일 대전광역시는 이 건과 관련하여 유성구에 재검토를 지시하였고, 이에 유성구가 같은 해 5월 22일 재승인을 신청하였으나, 대전광역시는 같은 해 6월 1일 다시 재승인 불가를 회신하면서 갈등이 지속되었다.
이후 1996년 6월 9일 유성구 관할 학부모 150명과 유성구 학교급식 후원회에서 대전광역시청을 집단방문 항의하였고, 같은 해 6월 24일에는 학부모 18,000여명의 서명을 받아 유성구 학교급식시설비 지원 승인 탄원서를 대전광역시에 제출하였다.
1996년 7월 13일에는 유성구청장이 후원회장단에게 보조결정을 통지하여 학교급식시설비 지원을 강행하려 하였고, 이에 7월 15일 대전광역시가 ‘지방자치법’ 제157조 제1항에 의거 유성구에 대해 해당 예산액을 삭감, 불용처리하라는 시정명령을 시달하였다. 또한, 같은 날 대전광역시는 내무부와 교육부 장관에게 ‘학교급식법’ 적용의 타당성 여부를 질의하였다.
1996년 7월 25일 내무부와 교육부는 법제처에 유권해석을 의뢰하고, 같은 해 8월 29일‘지방재정법’제14조에 위배된다는 법제처 유권해석을 통보 받아, 1996년 9월 2일 법제처 유권해석 내용을 구청장에게 통보하였다. 그러나 1996년 12월 16일 유성구는 대전광역시에 학교급식시설비 집행계획을 보고하고, 같은 해 12월 17일 대전광역시가 유성구에 집행할 수 없음을 회신하면서 갈등이 악화되었다.
이후 1996년 12월 26일 유성구청장은 학교급식시설비 집행명령을 불이행한 총무국장을 직위해제하였고, 대전광역시는 ‘지방지차법’ 제157조에 의거 학교급식시설비 19억9천만원의 보조결정을 직권취소처분 하였다. 이에 유성구는 대전광역시에 대한 행정소송을 제기하였다. 이런 가운데 유성구는 대전광역시와 계속적인 협의를 거쳐 대전광역시의 시정명령을 수용하는 대신, 유성구 관내 급식 미실시 초등학교 7개교에 대해 대전광역시가 우선적 급식시설 지원 건의를 수용하는 것으로 협의가 이루어졌다.
이에 따라 1996년 1월 9일 대전광역시가 유성구의 학교급식시설비 중 일부 승인방침을 발표하고, 유성구가 행정소송을 철회하면서 갈등이 종결되었다. 그리고 1997년 1월 9일 유성구에서는 사업내역 변경 및 사업비를 15억원으로 축소하여 재 승인을 요청하고, 같은 해 1월 11일 대전광역시가 이를 승인하였다.
 

 

진행경과
1995. 7. 10.	유성구청장의 급식시설지원가능 질의에 대해 내무부장관의 지원불가 회신
1995. 8. 22.	유성구의회, 유성구가 제출한 학교급식시설지원을 위한 추가경정예산안 15억 1,800만원 중 일부만을 삭감 승인
1995. 8. 24.	내무부, 법령 위배 등을 이유로 대전시에 시정을 요구, 대전시 이첩통보
1995. 9. 25.	대전 YMCA 어머니회 등 대전지역 7개 사회단체 학교급식조례제정을 위한 대전시민연대모임 출범과 함께 조례제정 요구
1995. 10. 4.	유성구청장, 문화공보실장 직위해제 등 공무원과 갈등 심화, 참여자치대전시민회의 주최로 학교급식조례제정을 위한 시민토론회 개최
1995. 10. 7.	이홍구 국무총리, 유성구 문제 지적하며 법체계상의 문제 개정 시사
1995. 10. 19.	교육부 유권해석, 입법예고중인 지방교육재정교부금법개정안 통과 시 지원
1995. 10. 24.	유성구의회, 대전시민연대모임의 청원을 수용하여 대전광역시장 및 의회에 학교급식시설비 지원을 위한 광역자치단체 차원의 조례 제정 건의
1995. 11. 30.	유성구, 학교급식시설비 5억 8,500만원 집행
1995. 12. 29.	지방교육재정교부금법개정안 공포
1996. 4. 22.	유성구, 학교급식시설지원금 제1회 추경예산에 편성 구의회 제출
1996. 4. 24.	유성구, 대전시에 학교급식시설비 27억원 지원 승인 신청
1996. 5. 13.	대전시, 유성구에 대해 재검토 지시
1996. 5. 16.	유성구의회 20억원으로 예산 의결
1996. 5. 22.	유성구, 대전시에 재승인 신청
1996. 6. 1.	대전시, 유성구에 승인불가 회신
1996. 6. 9.	유성구, 관할 학부모 150명 시청 집단방문
1996. 6. 24.	학부모 18,000명, 대전시에 탄원서 제출 유성구 회계과장 및 경리계장, 구청장의 급식비 집행 보직변경 요청
1996. 7. 13.	유성구청장, 후원회장단에 보조결정 통지
1996. 7. 15.	대전시, 유성구에 대해 지방자치법 제157조 제1항에 의거 해당 예산액을 삭감, 불용처리하라는 시정명령 대전시, 내무부, 교육부장관에게 학교급식법 적용의 타당성 여부 질의
1996. 7. 25.	내무부와 교육부, 법제처에 유권해석 의뢰
1996. 8. 29.	법제처 유권해석, 지방재정법 제14조에 위배 통보
1996. 9. 2.	법제처, 유성구청장에게 유권해석 내용 통보
1996. 12. 16.	유성구청장, 대전시에 학교급식 시설비 집행계획 보고
1996. 12. 17.	대전시, 유성구에 학교급식 시설비 집행계획 보고에 따른 집행할 수 없음을 회신
1996. 12. 26.	유성구, 학교급식시설비 집행명령 불이행한 총무국장 직위해제 대전시, 지방자치법 제157조에 의거 학교급식시설비 19억 9천만원 보조 직권취소처분
1996. 12.	유성구, 대전시에 대한 행정소송 제기
1997. 1. 9.	대전시, 유성구의 학교급식시설비 20억원 중 일부 승인방침 발표 유성구, 행정소송 철회 및 총무국장 원상회복
1997. 1. 11.	대전시, 유성구의 학교급식시설비 15억원 지원요청 승인