1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 1990년 가야산 골프장 건설을 두고 성주군이 이를 수익시설로 보고 유치하고자 하였으나, 고령군이 환경오염을 유발하는 시설이라며 유치할 수 없다고 반대하면서 발생한 갈등이다.
골프장이 들어서는 가야산 일대는 지난 1972년 10월 국립공원으로 지정되었다. 성주군은 경북 성주군 수륜면 백운리 산 65-95필지 가야산 국립공원 내 부지(해발 6백지점 일대) 1,559,637에 체육시설인 27홀 규모의 골프장을 설치하기 위해 1990년 4월 11일 건설교통부장관의 가야산 국립공원계획 변경 결정고시를 받았고, 민자유치를 위해 1990년 12월 11일 가야개발을 국립공원 개발 사업자로 지정하였다.
그러자 고령군 덕곡면 주민들은 골프장 건설 반대투쟁위원회를 구성하여 1990년부터 본격적인 반대운동에 들어갔다. 하지만 해인골프장은 1994년까지 답보상태를 보였다. 이에 문체부가 국립공원 보존을 원하는 국민정서를 감안하여 지역주민 및 환경단체가 공동으로 제출한 행정심판에서 해인골프장 사업계획을 취소하는 재결을 내리면서 해인골프장 건설은 일단락되는 듯 보였다. 그러나 가야개발은 문체부의 재결에 불복하여 서울고등법원에 체육시설 사업계획 승인 취소처분취소소송을 제기하여 승소하였고, 이는 격렬한 반대운동의 계기가 되었다.
이후 서울고법은 1996년 6월 19일 문체부의 재결자체가 위법이라는 재결취소 판결을 내렸다. 이에 해인사와 고령군 지역주민, 환경단체들은 관계기관의 일관성 없는 행정을 강도 높게 비난하고, 대법원 상고와 헌법소원 등 모든 법적 대응을 전개하고 나섰다. 또한 1996년 7월의 ‘가야산 국립공원 내 해인 골프장 전면 백지화를 위한 1백 10인 선언’과 해인사 총립대책위원회의 무기한 승려정진 기도, 환경운동연합과의 1백만 서명운동, 그리고 1996년 8월의 불교계 백만인 서명운동, 해인사 승가대학 스님들의 무기한 단식철야 기도 등 반대운동을 지속적으로 전개해 나갔다. 
그러나 1997년 12월 30일 대법원이 원심을 확정하면서 가야산 골프장 허가취소는 부당하다고 판결하였다. 이에 해인총림․환경연합이 저지성명과 함께 가야산 국립공원 내 골프장 건설 반대 운동을 지속하였으나, 2000년 1월 14일 서울행정법원이 2년여 동안 가야산 골프장 건설을 미루다 건설 연장 허가 재신청을 요구한 사건에서 원고패소 판결을 내렸다. 이후 2003년 2월 7일 대법원이 성주 가야골프장 건설 백지화라는 판결을 내리면서, 10년여에 걸친 갈등이 해결되었다. 

 

2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 사례의 주요쟁점은 가야산 골프장 건설여부에 있었다.
주요 당사자는 경북 성주군과 고령군이었다.
성주군은 가야산 국립공원에 골프장을 건설했을 경우 낙후된 지역개발과 매년 20억-30억 원의 세수입을 가져오기 때문에, 환경을 최대한 보호하는 선에서 국립공원계획 변경을 통해 골프장을 건설해야 한다고 주장하였다.   
고령군은 가야산에 골프장이 건설된다면 맹독성 농약과 각종 폐수로 식수원이 오염되는 등 환경오염만 발생할 것이라며 반대하는 입장이었다.
가야산 골프장 건설을 둘러싼 성주군과 고령군의 갈등은 점차 확산되는 과정에서 국립공원개발 사업자인 ㈜가야개발과 국립공원 내 골프장 건설을 반대하는 환경단체 간의 법정공방으로 전개되었다.

성주군은 가야산에 골프장을 건설할 경우 일정 수입을 기대할 수 있다는 계획 하에 1990년 4월 11일 건설교통부장관의 가야산 국립공원계획 변경결정 고시를 받았다. 그리고 그해 12월 ㈜가야개발을 국립공원 개발 사업자로 지정하였다. 그러자 고령군 덕곡면 주민들은 골프장 건설 반대 투쟁위원회를 구성하여 가야산 국립공원 내 골프장 건설 반대운동을 시작하였다. 하지만 1994년 12월 경상북도가 성주군과 가야개발이 제출한 해인골프장 건설 사업계획을 승인하면서 가야산 골프장을 둘러싼 논쟁이 가열되기 시작하였다.
1995년 4월 29일 세계 골프 추방의 날 행사에서 가야산 국립공원 골프장 허가에 대한 반대성명이 발표되었고, 5월 29일 가야산 골프장 건설 저지를 위한 해인사 승려들의 산중 결의대회가 열렸다. 7월 6일에는 해인골프장 건설을 반대하는 경북 고령군 덕곡면 투쟁위의 청구로 열린 행정심판위원회에서 골프장 사업계획승인이 적법하긴 하지만, 심각한 환경파괴 유발과 국립공원을 훼손할 우려가 크므로 심판청구인의 의견을 받아들인다며 골프장 사업계획을 취소하라는 결정을 내렸다.
그러자 골프장 건설사업자인 ㈜가야개발은 8월 24일 해인골프장의 사업예획에 법적인 하자가 없기 때문에 행정심판결정은 부당하다며 문체부의 사업계획 승인취소결정에 불복하고, 서울고법에 행정심판 취소 가처분 신청을 하였다. 10월 23일에는 성주군․군 의회가 군정협의회를 통해 ‘가야산 골프장 유치에 따른 건의문’을 경북도와 문체부에 제출하였고, 성주군의 성주청년회의소는‘골프장 유치추진위원회’를 구성하여 골프장 건설을 통한 세수증대를 주장하고 나섰다.
이에 고령군 공동대책위원회와 덕곡면 투쟁위원회 등은 11월 14일 골프장 건설을 추진하는 성주군내 각 기관단체의 움직임에 대한 반박 성명서를 발표하였고, 11월 27일 고령군도 가야산의 골프장 설치에 대해 공식적으로 반대의사를 표명함으로써 골프장 건설을 추진하는 성주군과의 갈등이 심화되었다.
갈등이 지속되던 중 1996년 6월 20일 서울 고등법원이 ㈜가야개발에서 제출한 가야산 체육시설(해인골프장) 사업계획 취소처분에 대한 취소청구 소송에 대해 문체부장관의 사업계획승인 취소 결정은 부당하다며 원고승소 판결을 내렸다. 하지만 가야산 골프장 건설을 둘러싼 문제가 환경단체와 시민단체의 반발로 확산되면서 반대운동은 더욱 활발히 이루어졌다.
1996년 7월 1일 ‘가야산 국립공원 내 해인 골프장 전면백지화를 위한 1백 10인 선언’이 발표되었고, 7월 8일 가야산 국립공원 내 해인 골프장 건설 반대운동이 해인사 총림대책위와 환경․시민단체들을 중심으로 확산되었다. 또한 7월 10일부터 해인사 총림대책위원회의 무기한 승려정진 기도가 시작되었으며, 7월 15일에는 골프장 전면 백지화를 위한 해인사 산중결의대회에 스님 500여명과 합천군민, 고령군민, 환경운동연합회원 등 1천여 명이 참석하였다.
1996년 8월 10일에는 가야산 해인 골프장 건립 반대 서명운동과 청원운동이 전개되었고, 11월 15일에는 해인골프장 반대서명 1백만 돌파기념 고령군민 궐기대회가 열렸다. 12월 14일에는 경상북도가 가야산 골프장 건설문제를 놓고 대립중인 성주군과 고령군이 문제 해결을 위한 행정협의회를 열지 않아 갈등이 지속되었다며, 협력을 통해 업무의 효율성을 놓이기 위해서라도 행정협의회를 자율조정기기로 자리 잡도록 활성화해 줄 것을 각 시군에 당부하기에 이르렀다.
1997년에도 가야산 골프장 건설에 반대하는 환경․시민단체와 함께 고령군민의 반대운동은 지속되었다. 7월 1일에는 가야산 골프장 반대 궐기대회와 가두행진을 벌였고, 7월 7일에는 고령에서 해인골프장 반대집회가 열렸다. 이 집회에는 골프장 반대추진위원회, 해인사 승가대, 고령군민, 대학생 등 570여명이 참석하였다.
지속적인 반대운동에도 불구하고 1997년 12월 30일 대법원은 원심을 확정하였다. 가야산 골프장 허가취소는 부당하다는 판결이었다. 그러자 같은 날 대구환경운동연합은 대법원의 원심확정판결 백지화를 촉구하는 성명을 발표하였고, 1998년 1월 14일에는 가야산 국립공원 내 골프장 건설을 반대하는 해인총림결의대회를 열어 해인사 골프장과 관련한 대법원의 판결이 부당하다며 대법원에 판결 백지화를 촉구하였다. 
2000년 1월 8일 서울행정법원은 가야산 골프장 건설 연장 허가 재신청 불허처분 취소청구소송에서 원고 패소 판결을 내렸다. 서울 행정법원은 ㈜가야개발이 국립공원관리공단 이사장을 상대로 제기한 ‘공원사업연장허가 재신청 불허처분 취소’청구 결심공판에서 국립공원 관리공단의 주장을 받아들여 원고인 ㈜가야개발에 패소판결을 내렸다. 공원사업 시행허가는 국립공원관리공단의 재량행위로 국립공원의 자연환경은 보존돼야 하고, 환경단체와 불교계, 지역주민 등이 벌여온 반대운동으로 미뤄볼 때 골프장 사업 시행은 부적절하다는 것이 판시의 이유였다.
그리고 2003년 2월 7일 대법원은 성주 가야골프장 건설에 대해 백지화 판결을 내렸다. 대법원 2부는 ㈜가야개발이 국립공원 관리공단을 상대로 낸 공원사업 시행기간 연장허가 재신청 불허처분 취소 청구소송에서 상고심에서 원소패소 판결을 내렸다. 재판부는 원고가 사업시행기간 연장기간이 지나도록 공사에 착수하지 않았고, 국립공원 내 골프장을 건설할 경우 자연훼손과 생태계 파괴 등이 우려되므로 재연장 불허처분을 내렸다고 밝혔다. 결국 10여년에 걸친 가야산 골프장 건설을 둘러싼 갈등은 대법원의 판결을 통해 백지화되면서 종결되었다.

 

 

진행경과
1990. 4. 11.	건설교통부장관의 가야산 국립공원계획 변경결정 고시
1990. 12. 11.	㈜가야개발을 국립공원 개발사업자로 지정, 고령군 덕곡면 주민들의 골프장 건설 반대투쟁위원회 구성, 반대운동 시작
1994. 12.	성주군과 가야개발이 제출한 해인골프장 건설사업계획 승인허가
1995. 4. 29.	가야산 국립공원 골프장 허가에 대한 반대성명 발표
1995. 7. 10.	행정심판위원회의 국립공원 내 골프장 건설은 부당․취소 판결 가야개발의 소송제기 가능성 표현
1995. 8. 24.	문체부의 사업계획 승인 취소, ㈜가야개발 행저심판 취소 가처분 신청(서울고법)
1995. 11. 14.	고령군 공동대책위원회․덕국면 투쟁위원회 등은 골프장을 건설하려는 성주군내 각 기관단체의 움직임에 대한 반박 성명서를 발표
1996. 6. 20.	서울고법 - ‘해인골프장 취소는 부당’ 판결
1996. 7. 1.	‘가야산 국립공원 내 해인골프장 전면백지화를 위한 1백 10인 선언’ 발표
1996. 7. 8.	가야산 국립공원 내 해인골프장 건설 반대운동이 해인사 총림대책위와 환경․시민 단체들을 중심으로 확산
1996. 7. 10.	해인사 총림대책위원회 무기한 승려정진 기도
1996. 7. 12.	해인사 총림대책위원회 ‘가야산 환경조사단’구성 및 가야산 해인 골프장 3일간 생태계 조사
1996. 7. 15.	골프장 전면 백지화 해인사 산중결의대회 (5백여 명의 스님․합천군민․고령군민․환경운동연합회원등 1천여 명)
1996. 7. 19.	환경운동연합 가야산 국립공원 내 골프장 건설 저지를 위한 1백만 명 서명운동에 돌입
1996. 8. 10.	가야산 해인골프장 건립 반대 서명운동(불교계 백만인 서명운동)
1996. 8. 19.	해인골프장 전면 백지화 추진 1백만 명 서명 청원운동 전개
1996. 9. 6.	가야산 골프장 철회시민한마당 대회
1996. 9. 16.	법보종찰 해인사 승가대학 스님들의 무기한 단식철야 기도 시작
1996. 9. 18.	㈜가야개발의 환경영향평가보고서의 내용이 축소․조작됐다는 의혹제기
1996. 9. 19.	고령군의 수질개선 위한 시군협의회 구성, 모두 거부
1996. 9. 20.	골프장 문제로 해인사 내분
1996. 11. 15.	해인골프장 반대서명 1백만 돌파, 고령군민 궐기대회
1996. 11. 25.	가야산 해인골프장 추진 예정지, 환경영향평가 부실 의혹
1996. 12. 14	경북도 지자체간의 행정협의회 활성화 각 시군에 당부
1997. 6. 13.	해인사 옆 또 골프장 추진 파문 - ㈜상창개발의 동아 컨트리클럽
1997. 7. 1.	가야산 골프장 반대 궐기대회와 가두행진
1997. 7. 7.	고령-해인골프장 반대집회
1997. 12. 30.	대법원 원심 확정판결 - 가야산 골프장 허가취소 부당
1998. 1. 5.	해인총림․환경연합 저지 성명 발표
1998. 1. 14.	골프장 건립을 반대하는 해인총립결의대회
1998. 4. 28.	해인골프장 건설 반대행사(노 골프 데이)
1999. 6. 8.	가야산 골프장 불가 “허가부효소송제기”
1999. 9. 27.	환경영향평가서 90%가 부실 작성
2000. 1. 8.	서울행정법원 - 가야산 골프장 건설 연장 허가 재신청 불허처분 취소청구 소송에서 원고 패소 판결 내림
2003. 2. 7.	대법원 - 성주 가야골프장 건설 백지화