1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 1993년 복합적인 갈등으로서 먼저 전라남도 도청이전을 놓고 전라남도와 광주광역시 통합에 대한 대립과 통합 무산 이후의 도청 이전 추진을 둘러싼 자치단체 간 대립으로 발생한 갈등이다.
1993년 5월 13일 김영삼 대통령이 특별담화를 통해 광주 5·18대책의 일환으로 전라남도 도청을 관내로 이전하고 그 자리에 ‘5.18기념공원’을 조성하겠다는 내용의 담화문을 발표함으로써 도청이전에 대한 갈등이 시작되었다.
이후 1995년 6월 27일 전라남도 허경만 지사가 도민에 의해 선출된 제1기 시장으로 취임하면서 공약사항이었던 광주·전남의 통합을 위하여 ‘통합이전사업부’ 를 설치하고 1996년 9월 20일 관할 부처인 내무부에 주민투표법 제정에 대한 건의문을 제출하였다. 이에 광주시장이 소극적인 침묵으로 일관해 오다가 방향을 선회하여 시와 구 및 동 등 반상회를 통하여 적극적인 반대운동 홍보를 전개하면서 자치단체 간 갈등으로 변화하였다.
1997년 6월 전라남도는 광주시장에게 광주·전남통합정책에 대한 주민투표를 공동으로 실시하자고 제의했으나 광주광역시의 불참으로 무산되었다. 그리고 1998년 9월 전라남도는 통합이전 사업부를 폐지하고 그해 12월에는 기자간담회에서 광주·전남통합정책의 포기를 선언하였다.
그러나 전라남도는 도청이전사업을 계속해서 추진하기 위하여 ‘도청이전사업부’를 신설하였다. 1998년 전라남도는 무안군 삼향면 일대를 새로운 도청소재지로 결정하고 1999년 5월 12일 행정자치부 장관의 도청소재지 변경을 승인받았다. 또한 도청소재지 변경조례 안에 대한 입법예고를 5월 2일부터 6월9일 사이에 마치고 6월22일 임시도의회를 개최하여 처리할 방침을 세웠다.
그러자 나주시, 장성군, 화순군, 곡성군, 담양군 등의 지방의회와 도의회 16인이 중심이 되어 ‘전남도청이전 반대와 광주·전남통합을 위한 법 시민추진위원회’를 결성하여 조직적으로 활동하였다. 또한 광주지역 일부시민들과 종교계 그리고 원로들도 ‘도청이전반대 및 통합추진위원회’를 결성하여 100만인 시·도민 서명운동과 시민대회를 개최하였다.
2001년 2월 17일 광주·전남 시민단체들은 광주시장과 전라남도지사에게 시도 통합을 적극적으로 추진할 것을 촉구하였다. 그리고 광주 고유재 시장은 ‘전라남도가 도청이전을 중단하면 시군통합을 논의할 수 있다’는 입장을 밝혔다.
2001년 12월 전라남도가 이전사업본부를 남악신도시로 옮기기로 최종결정하고, 무안군 삼향면 남악리 현장에서 착공식을 가짐으로써 종결되었다.

 

2) 주요 쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요 쟁점은 전라남도 도청 이전과 관련 지방자치단체 간 이견 대립이다.
주요 갈등의 당사자는 전라남도와 전라남도의회, 그리고 광주광역시이다.
전라남도는 도정소재지 변경에 따른 의회의 사전 동의를 주장하였다. 그러나 지방자치법 관련조문 해석을 놓고 도의회는 전라남도 집행부의 변경조례 안을 세 차례나 반송처리 하였다. 도의회는 전라남도집행부의 변경조례 안의 절차상의 이의를 제기하면서 내무부장관이 조례 안을 승인한 후 도청소재지 변경조례 안을 제정해야 한다는 주장을 하였다.
광주광역시는 최초 통합논의 당시에는 소극적인 입장에서 방향을 선회하여 시와 구 및 동 등 반상회를 통하여 적극적인 반대운동 홍보를 전개하였다. 이후 2000년 시군통합 논의가 재개되자 광주시의회는 1999년 일단락됐던 도청이전 및 시도통합에 대한 문제를 일각에서 다시 거론, 지역주민의 갈등이 유발되고 있다며 광주시장이 조속히 주민투표를 실시해 지역 내 정확한 여론 파악을 통한 소모적 논쟁 중단에 나서야 한다는 입장이었다.

1993년 5월 13일 김영삼 대통령은 5.18광주 민주화 사업의 일환으로 전라남도 도청을 관할구역내로 이전하고, 그 자리에 5.18 광주민주화 기념관을 건립하겠다는 특별담화를 발표하였다. 1994년 8월 25일에 민주자유당에서 2차 행정구역개편 검토 안이 발표되었는데 부산, 인천과 같은 해양인접 직할시는 그대로 존치하되 광주, 대구, 대전은 인접도와 통폐합하는 방안을 제시하였다.
그러나 1994년 8월 29일 내무부의 행정구역개편 검토 안이 발표되었는데 여기서는 광주, 대구, 대전직할시는 통폐합 대상에서 제외되었다. 따라서 정부와 민주자유당 간에 행정구역개편을 놓고 정책혼선과 갈등이 초래되었다.
이후 1994년 하반기에는 광주․전남지역의 언론매체를 중심으로 통합논의가 활발히 제기되었다. 이때 광주일보는 통합논의에 대하여 중도 입장을 취하면서도 광주광역시의 광역화 필요성을 제기하였다. 광주매일신문과 전남일보는 통합 찬성여론 우세보도 등의 특집연재를 통해 통합 논의에 매우 적극적인 입장을 보였다. 광주시의회는 통합반대, 전남도의회는 통합지지 입장으로 상호 팽팽히 맞섰다. 
1995년 6월 27일 허경만 전남도지사가 지방선거를 거쳐 전남도지사로 취임하면서 통합추진전담기구인 ｢통합이전사업부｣를 설치하였다. 1996년 8월에는 시도통합의 마스터플랜인 ｢광주․전남 통합추진계획｣을 수립하였고, 9월 20일에는 통합을 보다 구체화하기 위해 내무부에 주민투표법의 제정을 건의하였다. 이와 같은 전라남도의 적극적인 행보에 광주광역시는 기존의 무대응 전략을 버리고 광주시장이 전라남도지사와 만났다. 여기서 도지사는 통합의 필요성을 설명하고 공동여론조사를 제의했지만 광주시장의 반대로 전라남도 단독으로 시․도민 여론조사를 실시하였다.
1996년 12월 전라남도는 광주-전남통합을 정부 정책으로 채택해 주도록 청와대, 국무총리실, 행자부 등에 건의하였다. 이 사이 광주광역시의회는 통합반대 결의문을 채택하였다.
1997년 1월  전라남도의 건의 및 질의서에 대한 답변에서 행정자치부는 시도민의 합의를 바탕으로 함께 건의해 오면 검토하겠다는 입장을 표명했다. 행정자치부의 시․도간 합의우선 원칙에 따라 전라남도는 광주시에 통합관련 공청회 공동개최를 제의했으나 광주시가 불참통보를 해와 전라남도 단독으로 3개 권역에서 공청회를 개최하였다. 또한 현실적으로 통합을 추진하기 위해서는 주민투표법이 제정되지 않은 상태에서 주민의견조사를 실시할 수밖에 없었다.
1997년 6월 광주광역시에 주민의견조사 공동실시를 제의했으나 광주시는 거부입장을 밝혔다. 이후 3년 동안 전라남도가 주도해 왔던 시도 행정구역 통합정책은 광주시의 주민의견 조사 거부로 사실상 무산되고 말았다.
1998년 9월에 전라남도지사는 ‘광주-전남통합 및 도청이전사업부’를 폐지하고 통합 포기를 발표하였다. 그 대신에 도청이전 재추진 방침을 발표하였고 전라남도는 ‘도청이전사업본부’를 다시 설치하였다. 이어서 도청이전에 관한 전남도민 공청회를 거쳐 1998년 실시한 도청소재지 입지선정 용역결과를 토대로 무안군 삼향면 일원을 신도청소재로 결정하였다.
1999년 5월 8일 전라남도는 행정자치부장관에게 도청소재지 변경 승인을 신청하였다. 5월 12일 행정자치부는 도청소재지 변경을 승인하였다. 이에 전라남도는 도청소재지 변경 조례안에 대한 입법예고 기간을 5월 20일부터 6월 9일까지 마친 후, 6월 22일 개회한 제145회 전남도의회 임시회에서 조례안을 처리할 예정이었다. 그러자 전라남도 북부지역(나주시, 장성군, 화순군, 곡성군, 담양군 등) 지방의회를 중심으로 도청이전 중단 및 시도통합 추진을 요구하는 성명서 발표가 이어졌다. 또한 도의회에서도 ｢광주․전남통합추진위원회｣(도의원 16명)가 결성되어 도청이전을 반대하였다. 그리고 광주지역 시민단체와 연대하여 ‘전남도청이전반대와 광주․전남통합을 위한 범시민추진위원회’를 결성하여 시도민을 대상으로 한 서명운동 등 도청이전 반대활동을 전개하였다.
1999년 6월 30일 오후 ‘전라남도 사무소 소재지 변경에 관한 조례 안’이 제145회 전라남도 도의회 임시회 2차 본회의에서 재적의원 55명 가운데 참석의원 35명이 찬성하여 통과됨으로서 도청 이전 결정으로 일단락되었다.
이후 광주-전남 통합 문제는 시·도 통합 및 도청이전 정책을 자치단체장이 일방적으로 주도하여 추진되었다. 이에 2000년 하반기부터는 시민과 시민사회단체가 중심이 되어 범 시민운동 차원으로 전환되었다.
2000년 10월 광주전남발전연구원이 도청 이전에 따른 도심공동화와 그에 따른 생산·고용·소득 감소와 인구유출 등에 미치는 부정적인 파급효과를 구체적인 수치로 제시하자 문제의 심각성이 지역사회에서 공론화되었다.
2000년 12월 22일 광주지역 일부 인사와 동구의회를 중심으로 전남도청 이전 반대 및 광주·전남통합추진준비위원회가 발족되면서 그 동안 시민들 사이에서 산발적으로 전개되던 도청이전 반대운동이 시민운동 형식의 시·도 통합운동으로 전환되었다.
그 이후 2001년 2월 17일 ‘도청이전 반대 및 광주·전남 통합추진 위원회’가 결성되었다.  이에 전라남도의회의 시·도통합 추진위원회 소속 의원들과 전남지역의 시민단체, 그리고 광주광역시 일부 구의회 의원 등이 광주·전남통합 추진준비 위원회에 합류하였다.
2002년 5월 전라남도는 도청 건립 및 신도시 조성공사가 한창인 무안군 삼향면 남악리로 이전하기로 확정하였다. 전라남도는 사무실 개설비 4억9천500만원을 확보하고 350평 단층에 사무실과 분양홍보실, 식당, 직원숙소 등을 갖춘 가건물을  준공하기로 하였다. 본부 이전과 관련, 부수적 효과를 기대한 목포시는 공사현장이 아닌 목포시 권역으로, 무안군도 남악리보다는 군청 소재지로 이전해야 한다고 각각 주장하였다. 정해균 이전본부 총무부장은 ‘원활한 공사 관리감독을 위해 현장에 사무실을 두기로 최종확정했다’고 밝혔다.
2002년 12월 전라남도청의 신청사는 7만여 평의 부지 위에 지하2층, 지상 23층, 연면적 2만4천 평 규모로 전체 사업비 2천151억 원이 투자되었다. 목포시와 무안군이 전라남도 신청사 이전본부를 자신들의 관할지역으로 유치하기 위해 치열한 경쟁을 벌인 가운데 전라남도가 이전사업본부를 남악신도시 현장에 이전키로 최종 확정하였다.

 

진행 경과
1993. 5. 13.	광주 5.18 대책의 일환으로 김영삼 대통령 특별담화를 통해 전남도청이전 결정
1994. 8. 29.	내무부의 행정구역개편 검토 안이 발표되었는데 여기서는 광주, 대구, 대전직할시는 통폐합 대상에서 제외됨
1994.	광주․전남지역의 언론매체를 중심으로 통합논의가 활발히 제기
1995.	제1기 민선도지사 취임과 더불어 도청 이전 논의가 중단되고 시·도 통합으로 정책방향의 전환
1996. 9. 20.	광주-전남의 통합을 위한 내무부에 주민투표법 제정을 건의
1997. 6.	전라남도가 광주광역시에 주민의견조사 공동실시를 제의
1998.	도청소재지 입지선정 용역결과 무안군 삼향면을 신도청소재로 결정
1999. 6. 30.	도의회에서 도청소재지 변경 조례안 의결로 도청이전 결정(145회 임시회 2차 본회의)
2002. 12.	전라남도 도청을 무안군 삼향면 남악리 현장으로 이전키로 확정
2004.	전라남도 도청건설 공사
2005. 10.	전라남도 도청이전(전라남도 무안군 삼향읍 남악리 1000번지)
2005. 11. 11.	전라남도 도청 개청식