1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 1995년 광주광역시의 행정구역 개편으로 기존의 광산구 대촌동 관할구역 일원이 남구로 편입되면서 대촌동 관내의 광산구유지에 대한 공유재산관할권을 둘러싸고 남구와 광산구 간에 일어난 갈등이다.
1995년 4월 20일 광주광역시 행정구역 개편 시 종전의 광산구 대촌동 관할구역 일원이 남구로 편입되었다. 남구는 지방자치법 제5조 제1항 규정에 따라 대촌동 관내 공유재산 일체를 승계하고자 하였다. 그러나 광산구는 잡종재산은 당해 지역의 행정목적 수행에 직접 사용되지 않으므로 승계대상에서 제외된다는 이유를 들어 16필지 17,000평에 대하여 인계를 거부하였다.
이는 지방자치법에서는‘행정구역 변경 시 새로이 그 지역을 관할하게 된 지방자치단체가 그 사무와 재산을 승계한다’고 규정하고 있지만 이때 이관대상의 경우 행정재산 및 보존대상에 국한된다는 것이 민법상의 판례와 해당 관할부처의 질의회신 내용이라는 점을 근거로 하고 있다.
이러한 내용에 따라 1995년 5월부터 1996년 9월까지 광주광역시 남구는 광산구에게 수차례 공유재산 인계를 서면으로 촉구하였으나 광산구가 이를 계속 거부해 왔었다. 이후 1997년 7월 광주광역시 남구는 광산구를 상대로 광주광역시에 분쟁조정을 신청하였다.
이에 따라 광주광역시는 1997년 10월 재산권 분쟁의 당사자들에게 중재안을 제시하였고, 상호 협의하여 처리하도록 권고하였다. 그리고 남구와 광산구의 두 자치단체가 광주광역시의 중재안을 수용하기로 합의하면서 분쟁이 마무리되었다.

 

2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요쟁점은 행정구역 개편에 따른 자치단체간의 공유재산의 인계 시 공유재산의 성격을 실질적으로 분류(행정․보존재산, 마을공동재산, 잡종재산)하고, 공유재산의 이관범위를 어떻게 설정할 것인가이다.
주요 당사자는 광주광역시 남구와 광산구이다.
남구는 강제규정인 지방자치법 제5조에 의거해 잡종재산이라 하더라도 사실상 공동묘지, 저수지, 자연휴양림 등 행정목적에 사용되고 있는 10필지는 행정재산이므로 편입지역에 이관하는 것이 원칙이고 나머지 6필지도 지역관리상 남구가 관할해야 한다고 주장하였다. 남구의 주장은 대상토지 모두가 개발제한구역 내에 위치하여 개발이 제한된 국가적 보존토지이므로 행정재산 또는 보존재산으로 분류해야 하며, 이를 광산구가 잡종재산으로 관리해 온 것은 잘못된 행정행위로 시정되어야 한다는 것이다. 이에 따라 해당 토지는 남구에 이관되어야 한다고 주장하였다.
광산구는 지방자치법 제5조에 의한 이관대상 재산은 행정재산 및 보존재산에 국한되므로 잡종재산은 인계대상에서 제외되는 것이 당연하며, 남구에서 인계를 요구하고 있는 구유지(16필지)는 행정목적 수행에 직접 필요한 재산이 아니므로 인계할 수 없다고 주장하였다.

1995년 4월 20일 광주광역시의 행정구역 개편으로 광산구 대촌동(출장소) 관할구역 일원이 남구로 편입되었다. 남구는 대촌동 관내 공유재산 일체를 승계하고자 1995년 5월부터 1996년 9월까지 수차례 미이관 공유재산 인계요구를 서면으로 광산구에 촉구하였으나 광산구는 계속해서 거부의사를 표명하였다. 이에 1997년 7월 남구는 광주광역시에 공유재산 관할권 분쟁조정을 건의하였다.
광주광역시가 자치구간의 분쟁에 개입함에 있어서는 행정자치부의 유권해석을 적용하지 않을 수 없었다.‘행정구역 개편에 따른 자치단체간의 공유재산 이관범위(내무부 재정 22400-706, 1989.1.26.)’를 요약 정리하면 다음과 같다.
첫째, 인수·인계되는 업무와 관련된 행정재산과 보존재산은 모두 인계한다.
둘째, 잡종재산은 원칙적으로 인계사무와 무관한 것으로 인계대상에서 제외된다. 다만, 사실상 행정목적에 공여되고 있거나 인계되는 당해지역의 관리상 당연히 행정목적에 공여되어야 하는 것이 명백한 재산은 구체적인 재산의 형태와 성격을 감안하여 당해 자치단체 간에 협의하여 인계한다.
그러나 광주광역시는 이 문제가 해당지역 주민의 이해와 무관하지 않으리라는 개연성을 감안하여 재산의 연혁(형성 및 사용 경위 등)과 인계시점 당시의 공공성 유무를 조사하여 재산의 성격을 실질적으로 분류함으로써 보다 합리적인 해결방안을 도출하기 위해 다음과 같은 조정기준을 설정하였다.
첫째, 행정·보존재산: 토지사용 실태조사 결과 공공성이 입증되면 행정재산 또는 보존재산으로 분류하여 ‘남구이관’을 권고한다.
둘째, 마을공동재산: 재산형성과정을 조사하여 주민공동조성·사용사실이 입증되면 마을 공동재산으로 분류하여 ‘마을공동체 소유가능 의견’을 제시한다.
셋째, 잡종재산: 공공성과 주민공동조성 사실이 입증되지 않으면 잡종재산으로 분류하여 ‘광산구 소유권’을 확인한다.
1997년 8월 광주광역시·남구·광산구 합동으로 실시한 대상토지 현지실태조사 결과, 당초 남구가 행정재산이라고 주장한 10필지(13,984평) 중 저수지로 사용되고 있었던 양과동 748-1(답491평) 1필지는 행정재산으로 인정되었으나, 남구가 저수지, 자연휴양림, 마을등산로 등으로 사용되고 있다는 이유를 들어 행정재산이라고 주장한 나머지 9필지는 잡종재산으로 확인되었다. 또한 남구도 잡종재산임을 인정한 6필지(3,264평)에 대하여 토지의 이용실태 등을 확인한 결과 대부분이 사인에 의한 경작용으로 대부 중인 전과 답으로서 그 용도의 공공성을 인정할 수 없는 잡종재산임이 명백함을 인정하였다. 대상토지 일부를 마을 주민들이 공동으로 조성하고 사용해 왔다는 주장에 대해서는 재산의 연혁을 조사하여 그 재산이 주민의 공동작업 수익금, 호당 각출금 등에 의해 조성되고 마을 자체적으로 관리되어 왔음이 인정될 경우에는‘마을공동재산’으로 성립될 수 있으나, 남구에서 이에 대한 구체적인 반증자료를 제시하지 못하였다.
 한편, 대상토지 전부가 개발제한구역 내에 위치하여 개발이 제한된 국가적 보존토지이므로 행정재산 또는 보존재산으로 분류해야 하며, 이를 광산구가 잡종재산으로 관리해 온 것은 잘못된 행정행위라는 등의 주장에 대해서는 그 내용이 문제의 본질에서 벗어날 뿐 아니라 실정법 해석에 무리가 있는 것으로 보았으며, 이에 대한 검토 실익이 없는 것으로 판단하였다.
이러한 모든 제반 사항을 검토한 결과, 광주광역시는 광산구가 20여 년간 농업용 저수지로 사용하여 온 양과동 748-1(답 1,623㎡)를 남구에 인계하여야 하고, 남구는 앞으로 대촌동 지역 내 여타 광산구유지에 대해서 일방적인 소유권 주장을 중지해야 할 것이라고 판단하여 중재에 나섰다.
1997년 10월 광주광역시는 재산권 분쟁의 당사자들에게 중재안을 제시하고, 당사자 간에 상호협의하여 처리하도록 권고하였다. 이에 분쟁당사자인 남구와 광산구는 광주광역시의 중재안을 수용하기로 합의하였다. 이후 이관대상 토지에 대해서 원만하게 인계인수 절차가 이루어졌고, 남구가 1998년 4월 2일 토지의 소유권 이전등기를 마침으로써 갈등이 해소되었다.