1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 1993년 무궁화위성의 위성방송 사업자 허가권을 놓고 공보처와 체신부 간에 빚어진 갈등이다. 
무궁화 위성의 위성방송 사업자 허가권을 놓고 공보처와 체신부가 한치의 양보도 없는 주도권 다툼을 벌였다.
1992년 9월 체신부(정보통신부)는 무궁화위성이 발사되면 위성서비스에 대한 수요가 크게 증가할 것으로 예상되나 국내에는 위성사업에 대한 관련제도가 미미하고 사업기반이 취약한 점을 감안, 이를 총괄하는 새로운 법률 통신‧방송위성법(가칭)을 제정하기로 하였다. 1993년 제정을 목표로 추진된 이 법안에는 위성의 효율적 이용, 합리적인 위성사업체제의 정립과 장기발전 및 기술개발계획의 수립, 위성사업자의 사업영역 관리방안 위성서비스의 내용, 이용조건 및 절차 등 인공위성에 관련된 전반적인 내용이 포함되었다. 또 위성을 계속 안정적으로 조달하기 위해 위성사업의 참여요건, 위성의 확보절차 등 위성 사업에 대한 국가적 차원의 체계적이고 종합적인 관리, 지원체제의 확립방안 등을 담았다.
1993년 6월 위성방송의 위성통신법(가칭)의 구체적인 내용을 놓고 체신부와 공보처 등 정부부처간의 이견이 심각하게 드러났다. 이 법을 제정하기 위해 위성통신법(안) 연구검토위원회는 3차례 회의를 열어 각계의 여론을 수렴했으나 위성방송의 주도권을 둘러싼 두 부처의 견해차가 워낙 커 결론을 내리지 못 하였다.
따라서 1993년 7월 체신부와 공보처는 이와 관련한 별도의 법안을 각각 입법예고하였다.
공보처는 1993년 7월 23일 체신부가 6월 말 입법예고 한 ‘위성통신법(안)’에 대항하는 ‘위성방송법(안)’을 마련하였다. 9월 정기국회에 상정될 예정이었던 위성방송법은 위성방송국 운영이나 프로그램 편성 등과 관련한 사항들이 뼈대를 이루고 있으나 위성방송 사업자 허가‧지구국 설비 등에서 체신부의 법안과 상충되었다. 공보처안은 위성방송용 지구국은 공보처가 허가하도록 예외규정을 두자고 하였다. 그러나 체신부는 현행 방송법 등과 마찬가지로 체신부가 허가권을 가져야 한다고 주장해 부처 간의 팽팽한 견해 차이로 입법과정에서 마찰이 발생해 폐기되었다. 
1994년 공보처는 위성방송실시에 대비해 방송법 개정을 추진하면서, 위성방송사에 대해 공보처가 실질적으로 허가권을 갖는 ‘인정제도’를 도입하려 하였다.
그러나 전파 주관부서인 체신부는 언론에 대한 정부의 허가를 금지하는 헌법조항에 위배된다며 허가권을 넘길 수 없다고 강력히 반발하였다.
여야 국회의원들은 1994년 10월 정기국정감사 과정에서 공보처의 방송법개정안에 대해 반대의사를 밝혔다.
1995년 공보처는 케이블텔레비젼‧위성방송 프로그램공급사업자를 공보처가 승인하는 내용의 통합방송법 시안을 발표했으나 폐기되었다.
그 후 2000년 3월 위성방송사업은 방송위원회의 추천을 받아 정보통신부(체신부)장관이 허가하는 내용의 방송법이 시행되었다. 
 
2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요쟁점은 방송국이나 프로덕션으로부터 프로그램을 공급받아 위성방송을 실시할 위탁사업자의 허가권에 관한 사항이다.
주요 당사자는 공보처와 체신부(정보통신부)이다.
공보처는 위성방송은 지상방송과 특성이 전혀 다른 뉴미디어이기 때문에 기존 방송법과 별도로 규정할 필요가 있다는 입장이었다. 공보처가 위성방송사를 허가하는 것이 아니라 사업할 수 있는 권한을 ‘인정’또는 ‘승인’해 무선국(위성)을 소유하지 않아도 방송을 할 수 있는 권한을 줘야 한다고 주장하였다.
체신부는 현행 방송법 등과 마찬가지로 체신부가 허가권을 가져야 한다는 입장이었다. 방송프로그램을 제작하는 것과 송신하는 것은 별개의 사항이며 송신은 당연히 체신부 소관이라고 주장하였다. 체신부는 공보처가 위성방송국을 프로그램 제작‧편성의 주체로 해석해 공보처 장관이 승인하는 형태로 법을 바꾸려는 것은 편법이라며, 위성방송 허가권을 공보처에 넘기는 것은 절대로 안 된다는 점을 분명히 하였다.

1993년 6월 말 체신부는‘위성통신법(안)’을 입법예고 했다. 이에 대항하여 공보처는 7월 23일‘위성방송법(안)’을 마련했다. 이 두 법안은 위성방송 사업자 허가권에서 이견의 폭이 컸다.
체신부는 현행방송법 등과 마찬가지로 체신부가 허가권을 가져야 한다는 견해였다. 방송프로그램을 제작하는 것과 송신하는 것은 별개의 사항이며 송신은 당연히 체신부 소관이라는 것이었다.
이에 공보처안은 제작과 송신을 하나로 묶어 위성방송국 업무에 포함시키고 공보처장관이 허가하도록 규정했다. 위성방송은 지상방송과 특성이 전혀 다른 뉴미디어이기 때문에 기존 방송법과 별도로 규정할 필요가 있다는 것이 공보처의 견해였다. 공보처안은 위성방송 지구국설비 문제도 공보처장관이 설치 허가를 할 수 있도록 규정했다. 또 설비 시설자는 설비이용 요금 등에 관한 약관을 공보처장관의 승인을 받도록 했고 공보처장관이 약관의 변경도 명할 수 있도록 했다.
이에 대해 체신부는 지구국 설비는 위성통신 업무와도 밀접한 하드웨어임이 명확한 만큼 공보처가 허가할 수 있는 사항이 아니라고 했다. 특히 방송전송방식이 디지털로 결정됐기 때문에 방송국용 지구국을 일반 위성통신용과 구별하는 것도 기술적으로 쉽지 않아 체신부가 일관되게 관리‧감독하는 것이 타당하다고 주장했다.
따라서 서로의 팽팽한 견해차이로 두 법안은 입법과정에서 마찰을 일으켜 폐기됐다.
1994년 9월 5일 공보처는 선진방송정책자문위원회가 ‘위성방송 정책 방향’을 건의해 옴에 따라 이를 토대로 방송법 개정안을 마련했다.
위성방송 실시를 위해서는 위성방송의 허가와 운영에 관한 사항을 규정한 근거법 마련이 필요하나 별도의 위성방송법을 제정하는 것은 매체별로 방송법이 나뉘어져 바람직하지 않다고 보고 현행 방송법을 개정하기로 했다. 공보처는 개정법안에서 위성방송사에 대해 공보처가 실질적으로 허가권을 갖는 ‘인정제도’를 도입했다.
오인환 공보처 장관은 1994년 9월 14일 프레스센터에서 열린 고려대 언론대학원 초청 조찬강연에서 위성방송사의 경우 언론으로서의 공공성유지를 위해 공보처가 승인권을 갖는 ‘인정제도’를 도입하는 쪽으로 정기국회에서 방송법을 개정할 것이라고 밝혔다.
이에 대해 체신부는 유엔 산하의 국제전기통신연합(ITU)이 주파수 혼선을 막기 위해 방송국의 허가는 전파 주관 부처가 맡도록 규정하고 있다며 허가권을 절대 넘길 수 없다는 태도를 보였다. 또한 체신부는 언론에 대한 정부의 허가를 금지하는 헌법조항에 위배된다며 강력히 반발했다.
두 부처의 견해가 팽팽히 맞섬에 따라 총리실이 정책조정에 나선 데 이어 1994년 9월 15일 정부와 민자당은 당정협의를 벌였다. 정부와 민자당은 1996년 실시 예정인 위성방송 사업에 대한 프로그램제작 및 편성주체에 대한 공보처 장관의 승인 제도 도입을 뼈대로 하는 방송법 개정안을 정기국회에서 처리하기로 했다. 당정은 오인환 공보처 장관과 신경식 국회 문화체육공보위원장, 조부영 정책조정실장 등이 참석한 회의에서 이렇게 결정했다. 그러나 전파 주관부서인 체신부는 허가권을 넘길 수 없다고 강력히 반발했다.
한치의 양보 없이 첨예한 대립을 보였던 공보처와 체신부의 입장을 정리하면 다음과 같다. 
공보처가 방송법을 개정해 신설하려는 ‘인정제도’는 공보처가 방송법에 따라 위성방송사업자를 인정하면 체신부가 전파법에 의해 사업자에게 위성방송의 채널을 빌려주는 방식으로 사실상 공보처가 위성방송 채널의 허가권을 갖는 것을 의미했다.
공보처는 위성방송사가 지상파 방송과 같이 무선국을 소유할 경우에는 체신부의 주장대로 전파법에 따라 체신부가 무선국 허가를 내줘도 아무런 문제가 없겠지만 방송사가 무선국을 소유하지 못한 경우에는 기존의 허가체제와 다른 방식의 법적 규율이 필요하다고 주장했다.
무선국은 체신부의 허가를 받아야 한다는 전파법의 관련조항이 곧 시설을 갖추지 못한 사업자에게도 무선국을 허가할 수 있다는 것을 의미하지는 않기 때문에 위성을 소유하지 않는 위성방송사에 대해서는 별도의 법적 규정이 필요하다는 것이었다. 따라서 방송법 개정에서 공보처가 위성방송사를 허가하는 것이 아니라 사업할 수 있는 권한을 ‘인정’또는 ‘승인’해 무선국을 소유하지 않아도 방송을 할 수 있는 권한을 줘야 한다는 논리였다.
일본‧미국과 같은 선진국에서도 방송관계법에 위성방송 사업자 ‘인정’또는 ‘승인’제도를 도입해 무선국을 소유하지 않은 위성방송사에 대해 ‘법적 사각지대’가 발생하지 않도록 대처하고 있다는 것이었다.
공보처 관계자는 체신부의 주장대로 체신부가 위성방송 사업을 허가하도록 한다면 위성방송 신청을 했다가 탈락한 사업자가 ‘위성을 소유하지 못하는 사업자에게 체신부가 무선국허가를 내준 것은 위법’이라며 소송을 제기하는 등 분쟁이 발생할 소지가 많다며 ‘인정제도’의 필요성을 강조했다.
체신부는 공보처가 위성방송국을 프로그램 제작‧편성의 주체로 해석해 공보처 장관이 승인하는 형태로 법을 바꾸려는 것은 편법이라고 주장했다. 현행법상 방송국은 무선국 가운데 공중을 대상으로 전파를 송출하는 무선국으로 규정되어 있다. 만약 공보처 주장처럼 위성방송국을 프로그램 제작‧편성 주체로 볼 경우 방송국에 프로그램을 공급하는 독립 프로덕션과 전혀 구별되지 않는다는 것이었다. 이 때문에 공보처의 주장을 그대로 받아들여도, 프로그램을 송출하는 방송국에 대한 허가업무는 여전히 남는다는 것이었다. 방송국허가 없는 위성방송 사업자는 프로그램공급자이지 위성방송국이 될 수 없다는 것이었다.
무궁화 위성은 한국통신이 가지고 있고 위성방송을 하려면 방송국들이 위성을 빌려야 하며, 이를 법적으로 뒷받침하기 위해 ‘인정제도’를 새로 만들어야 한다는 공보처 주장에 대해서도 법을 전혀 몰라서 하는 소리라고 일축했다.
우리나라는 방송국이 송출시설 등을 빌려서 방송을 해도 상관이 없도록 규정하고 있었다. ‘교육방송’은 스튜디오 등 제작에 필요한 시설만 갖추고 있고 송출에 필요한 나머지 시설을 ‘한국방송공사’에서 빌려 쓰고 있었다.
인정제도는 방송국이 송출시설 임대를 못하도록 규정하고 있는 일본 정부가 위성방송에 대해서만 예외를 인정하기 위해 고안한 것일 뿐이라고 주장했다. 게다가 민주적 여론과 건전한 문화의 형성 등을 목적으로 하는 방송법에 방송국허가 전파방송송출 등과 관련된 규정을 넣는 것 자체가 앞뒤가 맞지 않는 것이라고 했다.
1994년 10월 5일 공보처는 방송법 개정안을 입법예고 했다. 그러나 1994년 10월 10일과 14일 국회 문화체육공보위원회의 공보처에 대한 정기국정감사에서 여야 의원들은 공보처의 위성방송정책이 방향조차 마련되지 않은 상태에서 졸속으로 처리되고 있다며 이 개정안에 대해 조목조목 반대입장을 밝혔다.
1995년 8월 22일 공보처의 통합방송법 시안이 공청회를 가졌다. 그 중 공중파 방송이나 지역유선방송국 허가문제는 공보처가 추천권을, 정보통신부(체신부)가 허가권을 각각 갖는 현재 체제를 유지하되 시설권자와 방송사업권자가 일치하지 않는 케이블텔레비젼‧위성방송 프로그램공급사업자는 공보처가 승인하도록 해 사실상 신고제로 바꿀 예정이었다.
1995년 9월 공보처는 통합방송법안을 입법예고 했다. 위성방송 사업자 관련내용은 방송국을 운영하는 방송사업자는 공보처장관의 추천을 받아 정보통신부(체신부)장관의 허가를 받고, 방송국을 운영하지 않는 사업자는 공보처장관의 추천, 정보통신부(체신부)장관의 승인을 받도록 했다. 그러나 제정되지 못하고 폐기됐다.
2000년 1월 12일 ‘위성방송사업을 하고자 하는 자는 방송위원회의 추천을 받아 전파법이 정하는 바에 의하여 정보통신부장관의 방송국허가를 받아야 한다’는 내용의 방송법(법률 제 6139호)이 공포되었고, 3월 13일 시행됐다.

 

 

진행경과
1993. 6.	체신부, ‘위성통신법안’ 입법예고
1993. 7. 23.	공보처, ‘위성방송법안’ 마련
1994. 9. 5.	선진방송정책자문위원회, ‘위성방송 정책 방향’ 건의
1994. 9. 14.	공보처장관, ‘인정제도’도입한 방송법 개정계획 발표
1994. 9. 15.	정부와 민자당, 공보처장관의 승인제도 도입 ‘방송법개정안’ 당정협의
1994. 10. 5.	공보처, 방송법 개정안 입법예고
1994. 10. 10.	국회 문화체육공보위원회, 국정감사에서 개정안 반대입장 표명
1995. 8. 22.	공보처, 통합방송법 시안 공청회
1995. 9.	공보처, 통합방송법안 입법예고
2000. 1. 12.	방송법(법률 제6139호) 공포
2000. 3. 13.	방송법(법률 제6139호) 시행