1) 갈등 개요와 원인

청와대 관광개발계획단은 1973년 2월 16일 제주도관광종합개발계획을 확정하고, 1973년부터 1982년까지 10개년의 제주도관광종합개발계획사업을 시행하였다. 제주도 전역을 하나의 관광권으로 하는 이 계획은 관광객에게 낮에는 자연경관과 민속자료를 관광토록 하고, 밤에는 국제수준의 위락단지에서 위락과 휴식을 취할 수 있도록 하는 종합관광개발이었다.

이 계획은 또 제주시·중문·서귀포 등의 중추관광지구와 함덕·신양·협재 등 해수욕장 중심의 해안관광지구, 영실·어승생·관음사·성판악 등 한라산 국립공원의 산악관광지구, 만장굴·협재굴 등 동굴관광지구, 북촌·남읍·보성·월령 등 문화관광지구, 우도의 수렵관광지구와 이시돌목장·송당목장·도립목장 등 목장관광지구 등으로 세분화하여 개발하고자 하였다. 이 계획의 일환으로 1974년 9월 건설부는 제주시 삼도리, 도남리, 오라리, 용담리 일원 97만 9,000㎡, 29만 6,147평을 대상으로 제주시 제3지구 토지구획정리사업의 시행을 공고하고 제주시장에게 명하였다.

그러나 제주도와 제주시가 도로확장공사를 실시하면서 도로확장에 수용된 사유지 28만여 평에 대하여 단 한 푼의 보상도 해주지 않으면서 주민과 갈등을 빚게 되었다. 제주시는 1976년 3월 22일부터 중산간부락인 시내 영평동에서 노형동간 13km도로의 노폭을 15m로 확장하는 공사에 나섰다. 이때 23,000여평의 사유경작지를 도로로 떼어 냈으면서도, 주민들에게 보상을 해주지 않았다. 이에 100여 지주들이 보상을 요구하면서 진정·반발에 나서게 된다. 이에 앞서 제주도는 1972년에 국도인 해안변 일주도로 총연장 100여km를 확장하면서, 도로 확장에 쓰인 26만여 평의 사유지에 대해 3년이 넘었는데도 보상을 해주지 않고 있었다. 그러자 2,000여 지주들은 보상을 하루속히 해줄 것을 요구하였다.

제주도의 관광종합개발계획으로 제주도민 전체의 오랜 숙원사업이 이루어지는 과정에서 나타난 졸속행정이 빚어낸 갈등은 조사기간 내 해결되지 못하였고, 오랫동안 잡음이 지속되었다.

2) 주요 쟁점과 이해당사자

갈등의 쟁점은 지역개발을 위해 정부측에서는 주민들을 설득하여 무상으로 토지를 희사(喜捨)받았다고 주장하였다. 이에 토지주들은 정부가 양해도 구하지 않고 사유지를 침해하여 도로공사를 했으며, 공사를 하고 3년이 지나도록 보상을 해주지 않고 있다고 밝혔다. 더욱이 개인재벌의 목장 진입로 포장공사에는 막대한 공공예산인 도비를 투입하였다는 것이다. 즉 제주지사는 지역사회개발을 위해 지주들이 아무 불평 없이 농토를 희사할 뜻을 분명히 해 왔기 때문에 공사를 했다고 주장했고, 지주들은 아무리 공익을 위한다고 하지만 사유재산을 침해하면서 한마디 양해를 구하지도 않은 것은 횡포라고 비난했다.

주민들의 경우 지주의 양해 없이 논을 수용당한 경우가 많은데, 지주가 출타 중이거나 재일교포 소유지는 아예 통보조차 하지 않고 그냥 수용했다는 것이다. 이에 대해 제주지사는 제주도 일주도로 2차선 확장사업을 보상금 없이 집행해 보겠다고 구상하였고, 중앙관서에서는 사유재산의 침범으로 빚어질 지주들의 반발과 원성을 당초 우려하였음을 시사했다. 물론 무리한 사업을 벌이지 않는 것이 좋다는 견해가 있었으나, 도민들의 일반적인 분위기가 워낙 협조적이었으므로 문제가 없을 것으로 믿었다면서 일부 잘못을 시인하였다. 또한 제주도개발국장은 1976년 4월 29일, 1972년 일주도로 확장공사 때 지주들의 승낙을 받았기 때문에 새삼스레 문제될 것이 없으며, 제주시의 중산간도로 확장공사 역시 지주들을 충분히 설득시켜 집행하는 것이 바람직한 일이라고 말했다.

한편 1976년 10월 22일 제주도가 지방교부세 및 도비 모두 9,600여만원을 들여 1996년 6월부터 북제주군 조천면 교래리 제주시에서 서귀포간 제1횡단도로에 위치한 한진그룹 경영의 ‘제동목장’까지 6.8km 진입로 포장공사에 나섰다. 이에 도민들은 이곳에 부락도 없고 제주도 종합개발계획에 따른 관광 및 산업도로도 아닌데, 개인재벌의 사설목장을 위해 공공예산을 쓰는 것은 잘못된 처사라고 지적했다. 특히 도민들은 도가 부락사이의 도로개설 등에 보조를 전혀 해주지 않고 주민부담으로 추진하고, 해안일주 우회도로 확장 등 사업을 하면서도 편입토지에 대한 보상을 한 푼도 해 주지 않으면서도 이러한 사설목장의 진입로 포장을 위해 막대한 예산을 들이는 것은 이해할 수 없는 일이라 주장했다.

1972년 2월 25일부터 청와대 관광개발계획단에 의해 만들어진 제주도관광종합개발계획은 1973년 2월 16일 확정되었고, 1974년 말 공사는 약 6.3%의 진척을 보이게 되었다. 계획기간은 1973년부터 1982년까지 10개년이며, 사업비는 총 1,420억 1,900만원으로 정부투자가 50.8%, 나머지 49.2%는 민간투자였다. 그러나 이 거대한 계획의 가운데 한라산을 중심으로 책정된 국립공원안의 산악 관광지구 안에 원시수림과 고산성한대 곤충 등 한라산 특유의 생물들이 생성 이래 처음으로 그 존폐의 위기를 맞이하기도 하였다. 1975년 3월 21일 건설부결정고시로 자연환경보존지구가 대폭 축소되었기 때문이었다.

그러나 1975년 6월 제주도는 제주도순환도로 확장공사를 하면서 도로확장에 수용되는 경작지에 대한 보상예산을 세우지 않은 채 무작정 공사에 착공하였고, 공사도중 지주들의 항의에 부딪히게 된다. 제주도는 공사를 시작하면서 지주들이 지역사회개발을 위해 땅을 선뜻 내놓을 것으로 낙관만 하고 착공에 들어갔으나, 수용토지주들의 2/3인 200여명이 땅값을 받기 전에는 공사를 할 수 없다고 버티고 있었다.

이렇듯 수용지의 땅값은 보상해 주지 않으면서 1976년 10월 22일 지방교부세 및 도비 모두 9,600여만원을 들여 1976년 6월부터 북제주군 조천면 교래리 제주시에서 서귀포간 제1횡단도로에서 한진그룹이 경영하는 ‘제동목장’까지 6.8km 진입로 포장공사에 나서자, 해안변 일주도로와 순환도로 확장공사에 대한 지주들과의 갈등은 더욱 고조되었다.