1) 갈등 개요와 원인

정부는 1973년 2월 23일 국토의 효율적인 이용관리를 위해 1976년까지 각 용도지역을 설정하고, 개발을 촉구하는 전 국토이용계획을 세우고자 했다. 설사 개인소유의 토지라 할지라도 지정된 목적 외에 이용을 제한하고, 기준지가 고시제(告示制)를 실시하여 개발지역의 지가상승을 규제한다는 방침이었다. 또한 정부는 악화되는 세계 식량사정에 대비하여, 국내식량자급을 조속히 달성하기 위해 전국의 농경지를 절대농지와 상대농지로 구분하고 절대 농지는 한 치도 전용하지 못하도록 하였다. 그리고 상대농지의 전용도 농수산부와 사전협의하여 허가 없이는 전용하지 못하도록 했다.

정부의 농지보전을 위한 강경책에도 불구하고 주식회사 대농은 절대농지 18만 8,000평을 허가 없이 공장부지로 전용하였으나, 전남도 순천시 승주군과 농지개량조합 등 현지 행정기관들은 이를 묵인해왔다. 게다가 절대로 허가할 수 없다던 농수산부도 마침내 전용을 변칙 허가하여 정부의 정책을 무의미하게 만들었다.

농수산부는 1974년 4월 11일 대농이 매립한 농토면적의 수리안전에 소요되는 시설비의 2배에 해당하는 2억 1,070만원을 전남지사에게 ‘기부’한다는 조건으로 전용을 사후 승인하였다. 이러한 농수산부의 사후조치는 변혁적인 것으로, ｢도시계획법｣ 및 ｢농지의 보전 및 이용에 관한 법률｣을 사문화(死文化)시킬 우려를 안고 있다. 또한 농수산부의 절대농지 지정고시를 무의미하게 만들어 버리는 결과를 초래했다.

대농의 선례 이후 농지보전을 위한 각종 법규와 행정명령에도 불구하고 대규모 농지가 공장부지 등으로 전용되는 사례가 잇달았다. 농지보전 시책이 실시된 지난 1973년 이래 1975년 2월까지 타목적으로 전용된 농지면적은 모두 600만평에 이르고 있는 것으로 밝혀져 큰 문제점으로 지적되었다.

2) 주요 쟁점과 이해당사자 의견

정부가 악화되는 세계 식량사정에 대처하기 위하여 농지보전을 위한 강경책을 강구하였다. 그러나 주식회사 대농은 법률을 위반하면서 사전 허가 없이 농지를 공장부지로 전용하였다. 주민들과 군수는 공장부지 전용으로 인한 고용창출 등에 기대를 걸고 전용을 묵인하였으며, 이것이 말썽이 되자 농수산부는 뒤늦게 농지개량조합장을 면직시키고 원상복구를 지시했다. 하지만 이미 정지작업이 상당히 진행되어 원상복구의가 어렵다는 것을 이유로 처벌은커녕 변칙으로 전용을 허가하였다. 명분은 대농이 기부해주는 2억 1,000만원으로 전용된 면적의 2배에 가까운 농지를 수리안전답으로 바꾼다는 것이지만, 문제는 없어진 농토 18만 8,000평을 다시는 찾을 수 없다는 것이다.

주식회사 대농측은 불법을 저지르고도 얼마간의 돈을 정부에 기부하면 문제가 해결될 수 있다는 안이한 생각으로 회사의 이익을 앞세웠다. 이에 대한 농수산부장관은 돈을 많이 받아낸다면 형식은 문제가 되지 않는다는 졸속행정의 위험한 선례를 남기고 사건은 종결되었다.
 

갈등의 발단은 주식회사 대농이 총 사십만추의 대규모 면방직공장을 세우기로 하고 1973년 4월부터 6월 사이에 전남 승주군 서면 지본리 일대의 땅 21만 9,189평을 사들였는데, 이 땅은 순천시의 도시계획구역(녹지지역)으로 지정돼 있었다. 그 안에는 농지의 보전 및 이용에 관한 법률 제3조에 따라 전용이 제한되어 있는 농토 18만 8,740평이 포함되어 있었다.

더구나 이 땅은 승주농지개량조합의 몽리 구역 안에 있는 수리안전답이어서, 농업 이외의 타목적 전용이 일절 금지된 절대농지로 지정되어 고시된 땅이었다. 그러나 대농은 사전에 전용허가신청조차 제출함 없이 1973년 7월 정지(整地)작업을 시작하고, 3개월이 지난 1973년 10월 1일에 농수산부에 전용허가신청을 했다고 주장했다.

농수산부는 1973년 10월 7일에 전용을 허가할 수 없다는 회신을 냈는데, 이때는 이미 정지작업이 막바지에 이르러 회복불능 상태였던 것이다. 그 후 농수산부는 대농의 농지전용이 일부 지상에 보도되면서 말썽이 생기자 뒤늦게 전남지사에게 원상회복 및 고발조치 지시를 내리는 한편, 감독을 소홀히 한 책임을 물어 1차로 1973년 12월 승주농지개량조합장을 면직시켰다.

그러나 1974년 2월 9일 전남지사로부터 현지조사결과 문제가 된 농토에는 이미 100만㎡가 넘는 곳에 흙과 자갈을 쏟아 넣어 도저히 원상복구가 불가능하다는 보고가 농수산부로 올라왔다. 이 보고에 따라 순천시장과 건설과장, 승주군수 및 건설농산과장 등 5명이 다시 면직되었다. 이들이 대농의 농토 정지작업을 묵인한데는 소박한 향토애가 작용한 것으로 알려졌다. 즉 면방직공장이 들어서면 현지주민 6천명이 종업원으로 고용되고 순천과 승주가 크게 발전할 것으로 기대했다는 것이다.

결국 농수산부는 1974년 4월 11일 대농이 매립한 농토면적의 수리안전에 소요되는 시설비의 2배에 해당하는 2억 1,070만원을 전남지사에게 기부한다는 조건으로 전용을 승인하였다.농수산부의 사후조치도 변혁적인 것으로 ｢도시계획법｣ 및 ｢농지의 보전 및 이용에 관한 법률｣은 허가 없이 도시계획구역안의 토지에 대해 형질을 변형할 경우, 또는 허가 없이 농지를 전용할 경우 형사 처벌을 하도록 규정하였다. 그러나 농수산부의 조치는 처벌이 아닌 ‘기부’가 되어 또 다른 갈등을 유발할 소지를 안고 사건은 종결되었다.