1) 갈등 개요와 원인

서울시는 서울 일원의 무허가건물 일소시책에 따라 해마다 수 천개의 기존 무허가 판잣집을 철거하면서도 철거민들에 대한 대토(代土)나 아파트 제공 등 적절한 이주대책을 뒷받침해 주지 않아 집을 철거당한 철거민들은 다시 다른 무허가 판자촌에 세를 들어 이주를 해야 하는 등 악순환을 거듭하여 서울시와 철거민들과의 사이에 갈등이 발생하였다.

철거민들에 대한 이주대책이 제대로 마련되지 않은 가운데 철거를 실시한 서울시는 제2, 제3의 문제를 계속 양산하게 되었고 1970년대 공업화와 함께 증가하는 노동력 흡수 기반의 마련, 동시에 도시정비사업의 일환으로 전개된 철거민이주대책 갈등은 다양한 양상으로 끊임없이 전개되었다.

1977년 서울의 불량주택 철거민 집단이주를 둘러싸고 일어난 사태를 수습하기 위해 내무부, 건설부, 서울시, 경기도 관계관 연석회의에서 철거민들의 집단 지방 이주 시 용지매입 등에 철저한 대책을 강구하겠다고 밝혔으며,  국무총리 행정조정실도 서울시가 권장해 온 ‘자진철거민의 집단 이주’를 가급적 억제키로 방침을 세우고, 행정조정실은 집단이주를 희망할 때는 반드시 관할구청에 신고하여 이주 정착할 곳이 국토개발이나 도시계획상 적법한 지를 구청과 대상지역 행정기관에서 조사하여 엄격한 심사를 한 뒤 정착지를 허가해 주기로 했다고 했으나 갈등 발생의 여지는 여전히 남았다.  

2) 주요 쟁점과 이해당사자 의견

서울시의 근시안적인 주택행정으로 외견과 숫자상으로는 서울에서 무허가건물이 해마다 줄고 있었지만, 실제로는 철거민들이 변두리의 다른 무허가 판자촌으로 이주를 하는 등 쳇바퀴 도는 식의 악순환을 거듭하고 있어 무허가건물 주민수가 크게 줄지 않았다. 철거민들이 무허가 판자촌을 전전하는 악순환이 거듭됨에 따라 상하수도도 제대로 갖춰있지 않은 변두리지역에 새로운 인구가 불어나면서 시민보건의 측면에서도 큰 문제가 되었다.

서울시는 철거민들에게 아파트를 지어주거나 대토를 제공하거나 주택단지사업을 벌일 경우 예산의 뒷받침이나 행정력이 뒤따를 수 없다는 이유로 무허가 철거에만 역점을 두었다. 하지만 철거민들은 한꺼번에 많은 돈을 내는 방법 대신 장기상환을 통해 살 곳을 장만해 줄 수도 있는 문제라며, 시가 아무 대책도 없이 무작정 무허가건물을 철거하는 것은 부당한 처사라고 주장하였다.

철거민 이주단지인 신정동 정착단지는 지난 1972년 6월 성북동과 성수동의 철거민 700가구가 들어선 1단지와, 그해 9월 면목동과 상봉동 수해지구 주민 500가구가 이주해 온 2단지로 나누어져 있었다. 당시 서울시는 가구당 27평씩의 대지를 주어 입주시켰는데, 2년이 지난 1974년 9월에 처음 이주한 철거민들의 9할 이상이 권리금을 받고 다른 곳으로 이사해 버렸다. 이처럼 철거민들이 이주한 이유는 정착할 수 있는 뒷받침이 소홀했기 때문이라고 주민들은 주장했다.

특히 신정동 정착단지는 우선 시민들의 귀라고 할 수 있는 전화시설이 전혀 되어 있지 않아 전화 한 통하기 위해 2km 이상 떨어진 화곡동까지 가야 하는 불편을 겪었고, 버스와 택시가 끊어진 한밤중에 급한 환자가 발생했을 때 의사를 부를 수도 없는 실정이었다. 인구 2만명 이상이 살고 있는 정착단지에는 영인운수소속 110번 입석버스만 독점운행을 하고 있어 인구에 비해 버스가 크게 부족한 실정이었다. 아침 출근 시간에는 5분 간격으로 배차를 하고 있으나 버스를 기다리는 행렬이 50m 이상 줄지어 있을 정도로 심한 교통난을 겪었고, 승객이 적은 시간대에는 20～30분마다 1대씩 버스를 배치하였다.

생활터전이 대부분 전 거주지에 있는 철거민들은 일터까지 가기 위해 보통 2번 정도 버스를 갈아타야 했다. 하루 벌어 하루 사는 철거민들에게는 버스비가 큰 부담이 되었다. 이들은 신월 2단지로 이주해 오기 전에는 날품팔이로 생활해 왔으나, 이곳으로 이사 온 뒤 근처의 일자리를 찾을 수 없어 생활에 큰 위협을 받고 있다면서 정착단지 옆에 새마을 공장이라도 하나 세워주기를 바랐다. 한 철거민은 전에 살던 곳에서 여자들이 스웨터 등을 짜서 살림에 보탰으나 이곳으로 온 뒤로는 자신이 하고 있는 영세민 취로사업이 유일한 수입원이라면서, 시에서 나누어 준 15평 대지에 집을 지어 정착하기는커녕 당장 식생활 문제조차 해결하기 힘들다고 말했다.

더욱이 철거민들은 서울시로부터 대지불하계약고지서를 받고 큰 걱정에 휩싸였다. 서울시는 신정동의 대지 불하가격을 평당 7,000～12,000원으로 책정, 일정기한까지 납입토록 하고 있었으나, 고지서가 현 거주자(전입자)의 명의로 발부되지 않고 거주지조차 알 수 없는 첫입주자 명의로 발부되어 대지불하계약을 할 수 없는 실정이었다. 그동안 어떤 대지와 가옥은 10번 이상 주인이 바뀐 곳도 있으나 명의는 항상 첫입주자로 되어 있는 것이 큰 문제였다.
 

서울시는 지난 1970년 한해 13,000채(광주단지 대이동에 따른 대규모 철거), 1971년에 7,200여채, 1972년에 6,300여채, 1973년에 5,000여채의 각종 무허가건물(비주거용 사유 지상무허가건물 포함)을 철거한 바 있으며, 1974년에도 4,500여채의 각종 무허가건물을 철거할 방침을 세웠다. 무허가건물 철거와 관련해 서울시가 철거민 이주대책으로 대토를 주었거나 아파트를 지어 준 것은 1970년과 1971년 뿐이었다.

1971년의 경우에는 광주대단지로 집단 이주를 시도했기 때문에 대부분 철거민들이 대토를 받아 새로 집을 지을 수 있었다. 그러나 1972년 이후부터는 철거민들의 이주를 위한 아파트 건설 등이 해마다 줄어들었다. 서울시는 기존 432채의 시민아파트 외에 1970년에 16채(510가구분), 1971년에 16채(412가구분), 1972과 1973년에는 이주민을 위한 주택건설사업이 중단되었다가 다시 1974년에 30채의 아파트(1,000가구분)를 천호동에 지었지만 철거민 이주를 위한 주택으로는 턱없이 부족한 실정이었다.

더욱이 서울시 주택국은 1975년 8월말 준공예정인 잠실시영아파트와 주택공사 건설분 13평형 아파트 분양을 위해 1975년 판자촌 철거주민을 대상으로 1975년 6월부터 입주신청을 받았다. 하지만 신청 마감일 3일을 앞두고 입주신청자는 2,650건으로 총 분양가구 5,280가구의 50%밖에 되지 않았다. 이렇듯 응모건수가 적은 이유는 입주부담금 80만원과 상환융자금 170만원이 판자촌 주민들에게는 너무 벅찬 조건이었기 때문이었다. 입주한 후에도 첫해에는 한 달에 13,000원, 다음 해부터 7년간은 19,600원 정도의 상환금을 내야했다.

집을 철거당하고도 아파트로 갈 능력이 없자, 성동구 옥수동 등지 주민들은 아파트입주권을 한 장에 최고 40만원까지 받고 복덕방에 내놓으면서 말썽을 빚기도 했다. 서울시는 철거민들의 시영아파트 이주신청이 목표에 미달될 경우 일반인을 상대로 나머지 가구분 응모를 받겠다고 했지만, 철거민들은 자신들을 위해 지은 아파트이므로 입주조건을 완화해서라도 입주시켜 줄 것을 요구했다.

1976년 5월말 서울시는 34개동 철거주민에 대한 이주대책을 일부 변경하였다. 이주기간을 연장해 이주대상자의 사정에 따라 기간의 신축성을 주기로 하고, 현금보상과 아파트 이주의 비율 7 : 3을 철폐하기로 하였다. 서울시는 1976년 주택비 특별회계로 222억원을 계상하고 아파트, 단독, 연립주택 등 7,185가구를 공급하기로 하였다. 서울시는 분양대상을 철거이주민으로 한정시키고, 철거이주민들의 자금부담을 고려하여 분양과 임대의 절충식 공급을 해왔다. 하지만 1976년 하반기 부터는 예산상 이유로 분양위주로 방향을 전환하면서 철거이주민의 임대형식을 통한 주택마련조차 어렵게 되었다.

서울시의 주택행정이 방황하는 가운데 1977년 5월 서울지역의 철거민들이 인접 경기도 지역으로 이주하여 도시계획상 녹지대에 불법으로 무허가건물을 지으면서 또 다른 문제가 초래되었다. 경기도에 따르면 1977년 4월부터 서울특별시 연희동 철거민 200여가구 870여명이 시흥군 소래면 계수 2, 3리 등지의 임야 2,900평, 논 1,000여평을 1,100만원에 사들여 불법건물을 마구 세워 무단 정착했다. 이들이 철거보상비로 공동구입한 3,900여평의 임야와 논 등은 도시계획에 의한 녹지대로 고시돼 도와 시흥군이 정착민들에게 정착이 불가능하다고 개인별로 통지까지 했으나, 서울적십자사에서 지원받은 천막을 세우고 이미 103가구가 입주하여 산발적으로 불법건물을 세운 것이다.

경기도는 공무원과 경찰력을 동원 무허가로 건축되는 주택을 철거하고, 이들 철거민들을 인근 주택지구에 정착시키기로 하는 한편 서울시 당국에 수도권 인구재배치에 따른 사전지도계몽과 계획성 있는 철거대책을 세우도록 촉구했다.