1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 1991년 8월 정부와 민자당이 제주도의 제주개발특별법 제정으로 인한 시민단체의 반발로 발생한 갈등이다.
제주도개발특별법은 제주도민의 복지향상과 관광여건 조성에 이바지하기 위한 목적으로 제정된 특별법으로 제민일보에 특별법 시안이 최초 공개되면서 알려지게 되었다.
그 주요 내용으로는 실시 계획에 의해 개발 지구로 지정된 지역을 집중 개발하고자 할 때에는 국토이용관리법 제15조에 명기된 용도 지역의 행위 제한을 받지 않아도 되도록 하였으며, 종합 계획을 도지사가 수립․결정을 하고 건설부장관의 승인을 받던 것을 대통령의 승인을 받도록 함으로써 파격적으로 지역 개발의 단선적 지휘 계통을 확립하고 도지사의 권한을 강화하는 내용이었다.
제주도민들은 환경보호와 특별법 제정 시 도민의 여론을 듣지 않았다고 주장하며 반발하였고, 이에 ‘제주도 개발특별법 제정반대 범도민회 준비위’가 제주시 중앙성당에서 특별법 제정 강행방침 철회를 위한 10만인 서명운동 출정식을 가졌고, 뒤이어 제주교대에서는 ‘제주도 개발특별법 제정반대범도민회’의 결성을 선언하였다. 뒤이어 범도민회에서는 제2차 도민대회 제주도개발 특별법 제정 반대규탄결의대회를 개최하였고 서울지역에서는 제주도개발 특별법 제정반대 서울지역 공동대책위원회 소속 300여명이 서울 영등포구 여의도동 여성백입회관에서 결의대회를 가지고 제정 철회를 촉구하였다.
이러한 반대시위는 1991년 11월 7일 나라사랑청년회 전 간부인 양용찬씨가 ‘제주도개발특별법 제정을 저지하고 민자당을 타도하자’는 내용의 유서를 남기고 나라사랑청년회 사무실 4층 옥상에서 온몸에 시너를 끼얹고 분신한 뒤 12m아래로 투신하여 사망하게 되면서 증폭되게 된다. 시민단체들은 양용찬씨의 추모집회를 여는 한편 전민련 등 6개 재야단체 대표들이 제주도개발 특별법 제정의 즉각 중단을 촉구하는 성명을 발표하는 등 반대운동이 펼쳐졌다.
하지만 민자당 당무회의에서 제주도개발특별법 제정을 당론으로 확정짓고 정기국회에서 처리하기로 결정하였고, 제주도개발특별법 제정반대범도민회 탑동 매립지 광장에서 시민3천여 명이 3차 범도민 궐기대회 및 양용찬 열사 정신계승결의대회 개최를 개최하는 맹렬한 반대에도 불구하고 1991년 11월 26일에 건설위원회에서 민자당이 제주도개발특별법을 단독으로 날치기로 통과시켰다.
민자당의 날치기 통과에 분노한 범 도민회와 서울지역 대책위원회 등은 ‘반 민자당 투쟁’을 선언하였고, 제주도개발특별법 제정반대 범도민회는 12월 3일에 국회를 방문하여 제주개발법 철회와, 보전특별법의 제정 등을 내용으로 하는 긴급제안서를 제출하였다. 뒤이어 제주도개발특별법제정반대 서울지역 공동대책위원회 회원과 제주도출신 대학생 1백50명 제주도개발특별법 날치기 통과 및 악법분쇄결의대회 등이 개최되는 등 반대집회가 거세지자  경찰이 집회신고를 거부하고 순찰을 돌면 제정반대 포스터를 떼어내는 등 집회를 방해하였지만 반대운동은 더욱 거세졌다.
정부와 민자당이 당정협의를 갖고 그린벨트 내 주택, 근린생활시설 등을 신축허가하는 건축행위 규제완화 발표하고, 뒤이어 제주도의 전통민속주를 국세청장이 아닌 제주도지사가 제조 판매를 허가할 수 있도록 하였으며, 1994년 10월에는 2001년까지 제주도를 종합개발하기 위해 관광복권을 발행하고 지역개발채권의 매입을 의무화하는 방향으로 제주도개발특별법을 개정하기로 결정하면서 반발이 차츰 줄어들었다.
1997년 7월 1일에는 제주도지사가 제주도개발특별법 개정안 방침을 공개하고 8월에 제주도개발특별법 보완을 착수하여 범도민추진협의회와 같이 실무팀 구성을 위한 인선작업에 착수하고 시민단체와 협의하여 제출한 제주도개발 특별법의 개정안이 12월 28일 국회에서 심의 의결되면서 갈등이 종료되었다.

 

2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요쟁점은 1991년 8월 정부와 민자당이 제주도의 제주개발특별법을 정기국회에 상정 처리하기로 결정하면서 이에 시민단체들이 반발하면서 발생한 갈등이다.
제주도와 민자당에서는 제주도의 균형발전과 기존 법의 역기능 측면을 보완할 수 있으며 92년부터 2001년까지 시행되는 제3차 국토종합개발계획의 시안에 따르면 지역의 균형발전을 목표로 삼고있는데, 이에 필요한 재원을 마련하기 위하여 지방채의 활성화, 새로운 지방세원의 발굴, 지역균형개발기금의 설치를 위한 제도적 장치가 있어야 한고 주장하였다.
또한  제주도개발특별법은 환경정책기본법에 미비한 경관영향평가제도를 강화하고 환경보전 9등급의 기본 방침에 의한 상대보전지역의 지정, 특별관리지구의 지정, 지하수 보호 등을 규정하여  자연환경의 보존에 힘쓰고 있으며, 이 법은 지방재정자립도가 전국 최하위권인 제주도에 대하여 중앙정부 차원에서의 개발재원의 지원을 법제화하고 있기 때문에 제정해야 한다고 주장하였다.
반면에 시민단체에서는 제주도개발특별법을 제정하게 되면 자연훼손이 가속화되고, 도민 여론을 전혀 반영하지 않았기 때문에 도민의 여론에 따라 재고가 필요하다고 주장하였다.
제주도개발특별법안은 제주도내의 개발사업 추진과정에서 국토이용관리법 제15조에 의한 용도지역의 행위제한을 받지 않게 하여 개발사업 시행절차를 간소화하는 등 급속한 지역개발을 추진하기 위한 내용을 담고 있는데, 현행법에 의한 그동안의 제주도의 개발속도가 결코 느린 것이 아니었다고 보이며, 앞으로도 특별법이 아닌 일반법에 의해 지역개발 추진이 가능한 상황에서 피해가 수반될 수도 있는, 개발을 가속화하기 위한 한시적 개발촉진법이 필요하지 않다고 주장하였다.

1990년 8월 17일 재민일보에 특별법 시안이 공개되면서 제주도에서는 특별법에 대한 논쟁이 시작되었다.
1991년 8월 23일 정부와 민자당은 특별법 관련 당·정 협의를 갖고 논란이 되어지고 있는 ‘제주도개발특별법’을 다음 정기국회에 상정, 처리하기로 의견을 모았다고 발표하였다.
이에 제주도 내 학계, 종교계, 문화.예술계, 여성계, 농민회 등과 각 지역의‘제주도 개발특별법 제정반대 범도민회 준비위' 는  26일 제주시 중앙성당에서 특별법 제정 강행방침 철회를 위한 10만인 서명운동 출정식을 갖고 특별법 제정에 반대하는 서명운동을 실시하였다.
뒤이어 9월 7일에는 제주교대에서 제주도내 지역, 직능별 단체대표를 중심으로 공식 출범한 '제주도 개발특별법 제정반대범도민회' 결성을 선언하였고 10월 22일에는 제주도개발 특별법 제정반대 범도민회에서 제주도개발 특별법 반대 제2차 도민대회인 ‘제주도개발 특별법 제정 반대규탄결의대회’를 개최하였다. 11월 2일에는 서울 영등포구 여의도동 여성백입회관에서 제주도개발 특별법 제정반대 서울지역 공동대책위원회 소속 회원 300여명이 ‘정경유착의 산물로 55만 제주도민의 생존권을 위협하는 특별법 제정을 즉각 중단할 것' 이라는 성명을 발표하며 결의대회를 개최하였다.
제주도개발특별법 반대 시위는 11월 7일 나사청 전간부인 양용찬씨가 나라사랑청년회 사무실 4층 옥상에서  '제주도개발특별법 제정을 저지하고 민자당을 타도하자' 는 내용의 유서를 남기고 온몸에 시너를 끼얹고 분신한 뒤 12m아래로 투신하였고 병원에서 사망하게 되면서 절정에 이르게 된다. 11월 9일에는 양용찬씨의 추모집회를 개최하였고, 전민련 등  6개 재야단체 대표들이 제주도 개발 특별법 제정의 즉각 중단을 촉구하는 성명 발표하였다.
하지만 11월 20일 민자당 당무회의에서 제주도개발특별법 제정을 당론으로 확정짓고 정기국회에서 처리하기로 결정하는 강행방침을 발표하였다.
같은 날 탑동 매립지 광장에서 제주도개발특별법 제정반대범도민회 시민3천여명이 3차 범도민 궐기대회 및 양용찬 열사 정신계승결의대회를 개최하고 특별법 제정 강행 중단을 요구하였다.
하지만 1991년 11월 26일 건설위원회에서 민자당이 제주도개발특별법을 단독으로 날치기로 통과시키게 되면서 시민단체들은 맹렬하게 반발하였다.
11월 27일 제주도개발특별법 제정반대범도민회와 서울지역 대책위원회 등은 ‘반민자당투쟁’을 선언하였고, 뒤이어 12월 3일에는 제주도개발특별법 제정반대범도민회가 국회를 방문하여 제주개발법 철회를 내용으로 하는 긴급제안서를 제출하였다. 뒤이어 12월 7일에는 제주도개발특별법제정반대 서울지역 공동대책위원회 회원과 제주도출신 대학생 1백50명이 제주도개발특별법 날치기 통과 및 악법분쇄결의대회를 개최하는 등 강한 반대운동이 펼쳐지게 되었다.
이에 제주도에서는 경찰에 압력을 넣어 집회신고접수를 거부하게 하고, 경찰들이 순찰차를 타고 포스터를 떼어내는 등 방해활동을 펼치게 하였다.
시민단체들의 강한 반발이 지속되었으나, 1992년 7월 24일에는 정부와 민자당이 당정협의를 갖고 그린벨트 내 주택, 근린생활시설 등을 신축허가하는 건축행위 규제완화대책을 발표하고, 31일에는 제주도의 전통민속주를 국세청장이 아닌 제주도지사가 제조 판매를 허가하는 제주도개발특별법을 제주도민에게 이익이 되는 방향으로 시행하자 반발이 줄어들었다.
1994년 10월 20일에는 정부와 민자당이 당정회의를 갖고 2001년까지 제주도를 종합개발하기 위해 관광복권을 발행하고 지역개발채권의 매입을 의무화하는 방향으로 제주도개발특별법을 개정하기로 결정하였다.
이에 개발법 제15조의 각종 인·허가 사업에 대한 '의제처리' 놓고 제주지역 재야 환경단체 들이 반발하였다.
1997년 7월 1일 제주도지사는 제주도개발특별법 개정안 방침을 공개하였고, 8월 5일에는 제주도개발특별법 보완에 착수하여 범도민추진협의회와 공동으로 실무팀 구성을 위한 인선작업을 실시하였고, 개정안이 12월 28일 국회에서 심의 의결되면서 갈등이 종료되었다.
 

진행경과
1990. 8. 17	재민일보에 특별법 시안 공개
1991. 8. 23	당, 정부 협의 '제주도 특별개발법'을 정기국회에 상정, 처리하기로 결정
1991. 8. 26	'제주도 개발특별법 제정반대 범도민회 준비위' 제주시 중앙성당에서 특별법 제정 강행방침 철회를 위한 10만인 서명운동 출정식
1991. 9. 7	제주교대에서 제주도내 지역, 직능별 단체대표를 중심으로 공식 출범한 '제주도 개발특별법 제정반대범도민회' 결성선언
1991. 10. 22	제주도개발 특별법 제정반대 범도민회 제주도개발 특별법 반대 제2차 도민대회 제주도개발 특별법 제정 반대규탄결의대회 개최
1991. 11. 02	제주도개발 특별법 제정반대 서울지역 공동대책위원회 소속 회원 300여명 서울 영등포구 여의도동 여성백입회관에서 결의대회
1991. 11. 07	나라사랑청년회 전간부인 양용찬씨가 특별법에 반대하는 유서를 남기고 온몸에 시너를 끼얹고 분신한 뒤 12m아래로 투신, 사망
1991. 11. 09	양용찬씨 추모집회
1991. 11. 09	전민련 등 6개 재야단체 대표들이 제주도 개발 특별법 제정의 즉각 중단을 촉구하는 성명 발표
1991. 11. 20	민자당 당무회의에서 제주도개발특별법 제정을 당론으로 확정짓고 정기국회에서 처리하기로 결정
1991. 11. 20	시민3천여명이 3차 범도민 궐기대회 및 양용찬 열사 정신계승결의대회 개최 '특별법 제정 강행 즉각 중단 요구'
1991. 11. 26	건설위에서 제주도개발특별법을 날치기 통과
1991. 11. 27	범도민회와 서울지역 대책위 등 '반민자당투쟁'선언
1991. 12. 3	제주도개발특별법 제정반대범도민회 국회 방문 제주개발법 철회에 대한 긴급제안서 제출
1991. 12. 7	제주도개발특별법제정반대 서울지역 공동대책위원회 회원과 제주도출신 대학생 150명 제주도개발특별법 날치기 통과 및 악법분쇄결의대회 개최
1992. 7. 24	정부와 민자당이 당정협의를 갖고 그린벨트 내 주택, 근린생활시설 등을 신축허가하는 건축행위 규제를 완화하는 개정안 발표
1992. 7. 31	제주도의 전통민속주 국세청장이 아닌 제주도지사가 제조 판매를 허가
1994. 10. 20	정부와 민자당의 당정회의에서 제주도개발특별법을 개정하기로 결정
1994. 12. 12	제주도개발특별법 제15조의 각종 인.허가 사업에 대한 '의제처리' 놓고 제주지역 재야 환경단체 반발
1997. 7. 1	제주도개발특별법 개정안 방침 공개
1997. 8. 5	제주도개발특별법 보완 착수
1997. 12. 28	제주도개발특별법 개정안 국회에서 심의 의결