1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 서울시 고덕지구의 택지조성 및 진행에 있어서 녹지보존이냐, 주택난 해소냐에 대한 정부간의 이견 갈등이다.
주택보급을 위해 건설부는 1981년 4월에 「택지개발촉진법」에 의거하여, 서울시 강동구 고덕동과 명일동 등의 지역(이하 고덕지구), 총 99만 6천 평에 인구 9만 명을 수용할 수 있도록 택지개발 예정지구로 지정하였다. 하지만 당시 서울시내 곳곳이 택지개발이라는 명분에 의해 수림파괴 및 한강오염 등의 환경파괴문제가 대두되었다. 이에 서울시는 택지개발 지역으로 지정된 고덕지구의 경우 자연경관이 빼어난 풍치림지역으로, 택지개발이 이뤄질 경우 임야 40만평이 파헤칠 수 밖에 없으며 환경문제가 발생한다고 택지개발에 반대하였다.
게속되는 언론과 서울시의 비판에 의해 환경청은 고덕지구 수림지대 택지개발사업계획을 주관하는 건설부에 「환경보전법에 명시된 환경영향평가 실시대상사업」임을 통보하고, 공사에 앞서 환경영향평가서를 작성할 것을 권고하였다. 이에 건설부는 이미 택지보상비가 지급 완료된 상태로써 환경부의 환경평가조사와는 상관없이 사업을 계속 추진하기로 결정하였다. 하지만 계속되는 언론의 비판과 환경에 대한 중요성을 인지하고, 주택용지를 줄이고 공원용지를 늘리는 대신에 당초 개발대상면적을 99만6천평에서 1백1만2천7백8평으로 늘리기로 계획을 변경하였다.
이에 감사원은 택지개발과 관련된 건설부, 환경청, 서울시 등의 관련부처 및 전문가와 회의를 거쳐, 「환경영향평가」를 받은 뒤 고덕지구개발계획을 재조정해 착수하도록 권고하였다. 민한당 또한, 고덕지구 개발에 문제를 삼으며, 「고덕지구개발문제조사단」을 구성하여, 건설부에 택지개발 조성을 중지할 것으로 권고하였다.
하지만, 주택보급 문제를 무시할 수 없는바 정부는 1982년 6월, 환경보전문제로 관계부처간 물의를 빚어왔던 고덕지구 택지개발사업을 당초계획대로 추진하되, 환경영향평가를 우선적으로 실시하고, 당초 개발계획을 수정하여 환경보전을 우선시 하여 진행하는 것으로 제시하였다. 이에 이견의 차를 좁히지 못했던 관계부처들은 정부의 권고사항을 중심으로 양자간 합의를 통해 결정함으로써 갈등이 해결되었다.

 

2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요쟁점은 서울시 고덕지구의 택지개발에 있어서 환경보존이냐, 주택난 해소냐에 대한 갈등이다.
주요당사자는 택지개발을 계획한 건설부와 환경파괴를 우려하여 택지개발을 반대하는 서울시 및 민한당 이다.
건설부의 택지개발에 있어서 가장 중요시하는 관점은 주택난 해결이다. 특히, 서울시의 경우 다른 지역보다 주택부족률이 심각하고, 택지공급에 어려움을 겪고 있기 때문에 택지개발이 우선시되어야 한다는 주장이다. 특히 택지개발사업은 「택지개발촉진법」에 의거하여 진행됨으로 법률상 문제가 되지 않으며, 택지개발에 있어서 문제가 발생되어질 수 있는 보상에 있어서도 지역주민과의 갈등없이 원활하게 완료되어진바 택지개발에 문제가 될 만한 요소가 없다는 것이다. 또한 문제가 되는 산림환경 훼손에 대해서는 수정을 거쳐 공사를 진행할 수 있다는 입장이다.
이에 반해 서울시와 민한당은 건설부가 추진하는 택지개발 예정지구인 고덕지구의 임야가운데 21만평은 20년생 이상의 나무숲이 있는 지역이며, 택지가 들어서는 지역은 서울 상수도원 상류지역으로 한강 수질이 오염될 수 밖에 없다고 주장이다. 특히 서울시는 계속되는 개발사업으로 인해 녹지림 등이 훼손되고 있어, “푸른서울가꾸기”란 구호를 외치고 있는 상황에서 고덕지구의 택지개발을 방치할 수 없다는 입장이다.

1981년 4월 14일, 건설부는 주택난 해소를 위해 주택부족률이 심각하고, 택지공급이 어려운 서울시 강동구 고덕-명일동 지역(이하 고덕지구)을 포함한 전국 총 7개 도시의 12개 지역에 대해 「택지개발촉진법」에 의한 택지개발 예정지구로 지정고시했다. 특히 고덕지구의 경우, 택지조성을 위해 총 99만6천평에 7백42억1천8백만월을 투입하여, 인구 9만명을 수용하는 신시가지로 84년 말까지 완공할 계획을 가졌다. 이후 1982년 5월 3일, 건설부는 토지개발공사를 사업시행자로 지정하고, 동아건설 및 대한조선공사, 삼환기업 등 3개업체를 택지조성공사 시공업체로 선정하여 택지조성 착공에 들어갔다.
이에 서울시는 환경파괴 등을 감안하여 건설부에게 택지개발 공사계획을 취소할 것을 주장했다. 특히 택지개발 예정지인 고덕지구의 임야가운데 21만평은 임상이 좋은 곳으로, 20년생 이상의 다수의 나무들이 펼쳐져 있는 지역으로서 보존가치가 높기 때문에 일방적인 택지개발은 안된다는 주장했다. 또한 고덕지구는 서울의 상수도원 상류지역으로 대단위주택지가 들어설 경우 한강사유의 수질이 극심하게 오염될 우려가 있다는 전문가 및 언론의 견해를 근거로 제시했다. 특히 서울시는 계속되는 개발공사로 인해 녹지파괴가 지속되는 가운데, 이를 해결하고자 “푸른서울가꾸기”라는 구호를 통해 나무심기 운동을 적극적으로 펼치고 있는 상황에서 새로운 택지개발이 시행되는 것은 문제가 있다며 언론 및 시민들이 지적했다.
환경파괴에 대한 문제가 이슈가 되고, 서울시와 건설부 간의 갈등이 지속되자, 환경청은 고덕지구 수림지대 택지개발사업계획을 주관하는 건설부에 「환경보전법에 명시된 환경영향평가실시대상사업」임을 1982년 5월 6일 통보했다. 즉, 건설부가 고덕지구에 대한 환경영향평가서를 환경청에 제출, 환경을 파괴하지 않는다는 환경청의 동의를 얻은 뒤 공사를 할 수 있다는 내용이다. 이에 건설부는 1982년 5월 7일, 택지개발 공사를 중단했다.
하지만, 건설부는 1982년 5월 21일 고덕지구의 택지개발사업을 현재 진행중인 환경청의 환경평가조사와 상관없이 계속 추진하기로 했다. 하지만, 환경파괴 문제에 공감하고, 부처들간의 이견 충돌을 최소화하기 위해 당초 개발계획내용을 수정한다는 것을 전제로 했다. 즉, 개발대상면적을 당초 99만6천평에서 1백1만2천7백8평으로 늘리는 한편, 공원용지를 개발면적의 21%인 21만2천평에서 24%인 24만3천평으로 확대한다고 밝혔다. 이와 함께 주택수를 당초의 2만호에서 1만7천5백호로 줄이고, 수용인구는 9만명에서 7만8천명으로 축소키로 했다. 또한 환경청의 요구대로 환경평가조사는 계속 진행하되, 추후 환경조사평가결과에 따라 필요할 경우 오염대책을 별도로 수립한다는 것이었다.
건설부의 강행에 서울시와 환경청은 개발을 중지할 것을 주장하며, 고덕지구 택지개발에 대한 입장이 팽팽하게 맞서게 됐다. 이와 같은 갈등 상황이 계속되자, 1982년 5월 24일 감사원은 경위를 조사한 후 건설부에 개발을 중지토록 권고했다. 감사원은 고덕지구 1백여평의 임양에 검설부가 짓기로 한 2만여가구분의 아파트 및 단독주택 건립계획이 주택난해소의 효과보다는 이로인한 개발지역안에 있는 40여만평의 수림지대가 완전 훼손되고 한강상수도원의 오염 등 환경파괴의 역효과가 더 많다고 판단, 개발계획의 중지를 권고한 것이다.
하지만, 건설부는 택지건설을 위한 토지수용비로 토지개발공사가 8백억원의 예산가운데, 3백74억원을 투자했기 때문에 개발계획의 대폭적인 수정은 불가능하다는 입장을 밝혔다. 또한 이미 수정된 계획에 추가로 1백10억원의 별도예산을 편성하여 하수처리장을 설치하는 등의 개발계획을 수립하는 것으로 개발계획을 감행할 의사를 보였다.
이처럼 건설부의 고덕지구 택지개발과 관련하여 환경보존이냐, 개발우선이냐의 관련부처간 이견이 좁혀지지 않는 가운데, 민한당 소속의 이윤기, 박관용, 최수환, 김찬우 의원 등으로 구성된 「고덕지구개발문제조사단」이 1982년 6월 11일에 구성하여, 택지개발사업의 실효성에 대한 조사작업에 착수했다.
계속되는 택지개발사업의 갈등이 발생하자, 정부는 1982년 6월 14일에 관련 관계자를 불러 고덕지구 개발사업을 당초계획대로 추진키로 합의했다. 환경보전 문제를 중심으로 합의 수정된 내용은 총규모 1백1만3천평의 고덕지구에 8백20억원을 들여 인구 7만9천명(주택 1만7천5백가구분)을 수용하는 택지를 개발하되, 이중 주거용지는 55만6천평으로 55%, 상용용지는 2만5천평으로 2.5%, 도로․공원․학교 등 공공 및 유보지는 42.5%인 43만2천평으로 구분하기로 했다. 또한 개발지역이 서울의 상수원인 한강상류임을 감안하여, 환경보전에 큰 영향을 미칠 수 있는 부분에 대해서는 환경청의 영향평가를 먼저 실시한 후, 사업을 추진하고 건설부가 수정 검토한 하수도처리시설은 계획대로 토지개발공사가 1백10억원을 추가 부담하여 건설하기로 했다. 이로서 그동안 문제가 돼왔던 녹지보전에 우선함과 동시에 현장보존 및 이식 등으로 나무 녹지보전을 확보토록 했다.
1982년 7월 9일, 민한당의 「고덕지구개발문제조사단」도 개발계획과 환경보전의 조화를 위해 환경보전법에 명시된 환경영향평가 제도를 정비강화, 행정협조를 제도화하여 실시할 것을 권고했다. 서울시도 정부와의 합의사항을 이행함과 동시에 고덕지구의 일부녹지를 영구보존하기 위해 개발에서 제외되는 13만평의 수림대를 도시계획상 공원지구로 묶어 더 이상 개발을 못하도록 1982년 8월 24일 조치하였다. 이로서 환경보존이냐, 개발우선이냐의 관련부처간의 이견 갈등이 정부의 중재안으로서 해결됐다.