1) 갈등 개요와 원인

남강댐은 1962년에 제1차 경제개발5개년사업으로 선정되어 다목적댐으로 착공하였으며, 1969년 10월 7일에 준공되었다. 높이 21m의 중력형 콘크리트댐을 쌓고, 삼계리 쪽으로는 방수로를 개척하여 사천만까지 11㎞의 인공방수로를 개설하였다. 이 댐과 방수로를 건설함으로써 홍수 때에도 진주시가지의 안전이 보장되었으며, 남강하류의 범람원이 농경지로 확보되었다. 그러나 반면 대평면을 중심으로 한 경호강유역은 저수지로 수몰되었다. 1969년의 남강댐 건설과 진양호 담수에 따른 수몰지역의 규모는 1970년 경상남도 ｢도정백서｣에 의하면, 토지 5,767평과 건축물 1,308호의 6,193동이었으며, 이들에 대해 보상을 집행하였다. 공사비는 전부 39억 6,000만원이 소요되었으며, 토지․가옥․어업권, 기타 분묘, 지장물, 영업권, 공공시설 보상비가 26억 6,000만원이었다.

수몰예정지의 주민에 대한 보상이 이루어졌지만, 만족할 만한 보상은 아니었다. 이후 수년간 수몰보상금과 관련된 마찰이 끊이지 않았다. 이후 1969년 10월 댐이 준공된 이후에도 보상을 거부하고 수몰지에서 이주하지 않는 사태도 발생하였다. 가장 큰 갈등은 어업권보상이었다. 1969년 4월 25일부터 28일까지 남강댐 수문개방으로 1,500만톤의 남강물이 사천만과 강진만에 흘러내려 2만여 어민이 14억원의 피해를 입었다며 사천포어협을 통해 진정하며 반발하기도 하였다. 또한 사천만 일대의 1만여 영세어민이 양식장과 어장이 매몰되었음에도 무허가란 이유로 보상에서 제외되어 생계에 위협을 받고 있다고 건설부에 보상을 요구하기도 하였다.

어민들은 양식장 개발 당시 정부보조까지 얻어 이를 개간했으나, 수산업법세칙을 몰라 면허연장신청을 못했다고 지적하면서 보상을 요구하였다. 그러나 건설부와 수산청은 면허가 없는 어민은 보상에서 제외한다는 원칙을 고수하면서도 별도의 구제조치를 마련하겠다고 약속하였다. 이에 경상남도는 무면허어민에게도 보상금 지불이 타당하다며 건설부와 수산청에 요구하였고, 건설부에서도 사회보장 측면에서 적절한 보상을 하도록 경상남도에 지시하였다. 그러나 감가지불승인에 의해 만족할 만한 보상을 받지 못한 어민들은 지속적으로 보상을 요구하였다.

이 사례는 대규모 국책사업건설에 따른 피해보상 갈등이었으며, 영세어민에 대한 제한보상(일부 보상)이 이루어진 데서 발생한 갈등이었다. 정부나 수자원공사는 방류량을 정확히 계산하거나 수치해석기술이 부족하여 어업피해의 범위와 정도를 예측하고 해석하지 못해 발생한 갈등이었다.

2) 주요 쟁점과 이해당사자 의견

무허가어업인들은 남강댐 방수로 인하여 사천만 일대 1만여 영세어민이 피해를 입었다고 주장했다. 양식장개발 당시 정부보조까지 얻어 개간했고, 수산업법 세칙을 몰라 면허연장 신청을 못했다고 지적하면서, 무면허 지역인 310㎡에 대한 보상이 필요하다는 입장이었다. 수산청과 경상남도 역시 무면허이기는 하나 심각한 피해를 입었으므로 사회보장 측면에서 보상이 필요하다는 입장이었다. 건설부는 무면허어업에 대한 보상은 할 수 없으나, 사회보장 측면에서 감가지불할 수 있다는 입장이었다.

남강댐 건설은 일제 강점기로 거슬러 올라간다. 일제 강점기인 1920년부터 1925년까지 낙동강 개수계획을 수립할 때 남강댐 지점을 선정하였으며, 1926년에 개수공사를 착공하여 1934년에 완료하였다. 이후 1934년부터 1936년까지 낙동강 전역에 걸친 대홍수로 피해가 막중하여 남강 방류가 필요하게 되자, 1936년 1차공사로 낙동강 홍수피해 복구와 동시에 사천만 방수로 굴착공사를 하였다. 광복 후 1949년 2차공사를 시행하였으나 한국전쟁으로 중단되고, 1962년에 이르러 3차공사가 제1차 경제개발5개년사업으로 책정되어 다목적댐으로 착공하여 1969년 10월 7일 준공하였다. 남강댐은 높이 21m의 중력형 콘크리트댐을 쌓고, 삼계리 쪽으로는 방수로를 개척하여 사천만까지 11㎞의 인공방수로를 개설하였다. 이 공사의 효과는 홍수시 사천만으로 방수하여 낙동강 계획 수위를 50～70㎝ 낮추는 것이었다.

1969년의 남강댐 건설과 진양호 담수에 따른 수몰지역의 규모는 1970년 경상남도 ｢도정백서｣에 따르면 토지 5,767평과 건축물 1,308호의 6,193동에 이른 것으로 나타났다. 총 39억 6,000만원의 공사비 중 토지․가옥․어업권 기타 분묘 연연장물 영업권 공공시설보상비는 26억 6000만원으로 수몰예정지 주민들에 대한 보상이 이루어졌지만, 만족할 만한 금액은 아니었다. 이후 수년간 수몰보상금과 관련한 마찰이 끊이지 않았다.

1969년 10월 댐이 준공된 이후에도 보상을 거부하고 수몰지에서 이주하지 않는 사태도 발생하였다. 가장 큰 갈등은 어업권 보상이었다. 1969년 4월 25일부터 28일까지 남강대 수문개방으로 1,500만톤의 남강물이 사천만과 강진만에 흘러내려 2만여 어민이 14억여원의 피해를 입었다. 이에 피해주민들이 진정하면서 어업권보상갈등이 시작되었다. 남강댐 건설과정에서 수문개방으로 피해를 입었다는 호소는 이전에도 있었다. 1969년 5월 14일 경남 사천군 곤양면 가화리 주민 약 100여명은 영남국토건설국 산하 남강댐사무소에 몰려가 사무실을 점거하고, 남강댐 방류로 수만평의 농경지가 침수되고 20여채의 가옥이 유실된 피해를 입었다며 보상을 요구하는 철야 농성을 벌였다. 이들은 다음날 15일 건설부로부터 적절한 보상을 하겠다는 약속을 받고 해산하는 사건이 있었다. 이와 같이 남강댐에서 흘러내리는 방류로 인해 어업에 대한 손실의 보상과 함께, 사천만일대의 어업권 보상문제에 있어서도 건설부와 어민들의 보상금액에 대한 차이 때문에 곳곳에서 갈등을 빚었다. 건설부가 6,000만원으로 계상한 데 대해 어민들은 9억원을 요구하면서 보상액 수준차이가 심하여 갈등이 되었다.

또 하나의 문제는 무면허어업피해에 대한 보상문제였다. 1969년 11월 27일에는 남강댐 건설에 따른 영업권 보상이 건설부로부터 승인이 되었다. 남강댐 방수로 인하여 사천만 일대 굴약식장 등 어장 480만㎡가 폐허가 되었으나, 허가지역인 170만㎡만을 보상하고 나머지 무허가 영업지역인 310만㎡은 아무 보상을 받지 못했다. 이에 1969년 12월 2일 무허가영업에 대한 조건부 영업권 보상지불을 건교부에 건의하였으나, 12월 10일 건설부는 무면허어업 보상시 검토처리 계획임을 회신하는 등 보상논의가 정부에서 일고 있었다.

12월 20일에는 삼천포어협을 통해 삼천포 1만여 어민들이 남강댐 방수로 어장을 잃어 버렸어도 무허가란 이유로 보상대상에서 제외됐다며 억울함을 호소하며 수산청, 경상남도와 건설부에 진정하였다. 어민들은 양식장개발 당시 정부보조까지 얻어 이를 개간했으나, 수산업법 세칙을 몰라 면허연장신청을 못했다고 지적하였다. 정부가 무허가 양식장에 대한 보상을 외면 할 경우 1만여 영세어민들은 생계에 치명적인 타격을 받게 될 것이라고 호소했다. 이에 건설부는 남강댐 피해어민에 대한 보상금 3억원을 책정하고, 무허가어민에 대한 보상은 제외한 실정이었다. 수산청은 정부보상은 어업권 침해에 관한 것으로, 어업권이 없는 경우에는 보상할 길이 없다고 밝히면서도 건설부와 협의하겠다는 입장을 보였다.