1) 갈등 개요와 원인

모란개척단(주)는 1970년 12월에 설립되었고, 서울에 사무실을 내면서 본격적으로 모란단지에 대한 개발과 분양사업을 추진하였다. 모란개척단(주)은 1971년 2월 10일 모란 현지에서 거창한 기공식 행사를 진행하였다. 모란개척단지 사업은 1971년부터 1975년까지 5년간 총 투자금 1,330억원, 인구 250만명, 총면적 4,200만평의 도시계획을 세웠다. 또한 7,000평의 모란시청을 비롯하여 6개 구청, 100개 동, 120여개의 각급 학교를 건설하는 계획이었다.

그러나 1971년 3월 9일 서울시가 모란단지 도시개발이 적법조치를 취하지 않았다며 경기도와 건교부에 이 사실을 알렸다. 이에 건교부는 3월 20일 모단개척단(주)을 고발하였고, 피해주민들이 농성을 벌이면서 갈등이 발생하였다. 1971년 11월 29일 징역 5년을 선고받음으로써 김창숙의 모란단지토지개발 사업은 막을 내렸다. 개발된 지역 중 15만평은 입주 및 개발을 완료했거나 정지작업 중이었다. 그 중 65%인 99,000평이 사유지이고, 28,000평의 국유지와 18,000평의 하천부지, 그리고 7,000평의 주거 및 도로부지가 포함되었다.

사태수습은 중앙정부의 개입으로 모란단지 입주자 전원을 당시 광주대단지로 전입시킴으로써 일단락되었다.

2) 주요 쟁점과 이해당사자 의견

이 사례는 당시에는 흔하지 않은 민간차원의 택지개발사업으로 제도적 장치가 불비하여 감독관청의 역할이 매우 제한적인 상태에서 발생한 지역개발 갈등이었다.  

모란개척단(주)은 ① 장차 위성도시로서 서울시내 일대의 무허가건물을 일소하고, ② 주택난으로 허덕이는 영세민의 보호와 ③ 공장 100개를 건립하여 일본기업투자로 민간택지개발을 한다는 것이었다. 그러나 정부인허가 절차를 거치지 않은 사기행위에 불과하였다.

서울시는 모란개척단(주)은 불법단체이며, 개간허가 승인이 없지 택지를 조성한다고 발표하면서 ① 무허가건물로 주민들에게 불안감을 주고 있으며 ② 광주대단지 유보지 매각에 큰 지장을 주고 있어 세수입에 차질을 주었고 ③ 단지 이주자들이 현재 살고 있는 탕을 전매 불법개간지역인 모란단지로 옮겨갈 움직임이 많다고 지적했다. 이처럼 서울시가 경기도와의 수도권행정협의회를 통해서 이를 시정할 것을 요청하였고, 동시에 건교부에 무허가택지개발에 대한 조치를 건의하기에 이른다.

건교부는 모란단지조성사업이 정부가 마련한 종합국토개발계획에 의한 수도권정비계획에 어긋난 것이기 때문에 앞으로 개발허가를 하지 않겠다는 방침을 밝혔고, 사정당국에 고발하였다.

피해주민들은 행정당국의 늑장대응으로 피해가 커졌으며, 기공식이 있은 지 3개월 후에서나 입주추천권을 사지 말도록 계도하였으며, 정부가 모란단지사건을 알면서도 묵인하였다고 주장하였다. 또한 광주군수나 국회의원이 단지입주권을 권장하였다고 주장하면서 토지무상분배를 요구하였다.

모란개척단의 개간사업은 삽과 곡괭이로 수십 평, 또는 수백 평의 자갈밭을 일구어 나가는 형편이었다. 이러한 소박한 개척자들에게 광주대단지 개발은 실의(失意)와 허망(虛妄)을 한꺼번에 안겨주었다. 하지만 1970년 겨울 서울특별시가 개발하던 광주대단지에 부동산 붐이 지나가고, 서울시 측에서 전매행위금지조치가 내려져 살벌한 분위기에 휩싸여 있을 때였다. 그리하여 서울시 관할이 아닌 모란단지에 전매입주자가 모여들어 분위기가 조성되어 있었다.

이러한 상황에서 1970년 12월 모란개척단이 공식적으로 설립되었고, 1971년 2월 서울특별시 중구 퇴계로 4가 일흥빌딩에 주식회사 모란개척단사무실을 열면서 본격적인 개발 및 분양사업을 추진하였다. 모란개척단(주)은 광주군 대왕면 둔전리의 하천부지 4,000여평의 무허가택지를 개발하기 위해 2월 10일 현지에서 기공식을 거행하였다. 행정기관의 기관장이 참석한 가운데 서울에서 국회의원, 예비역장성 등을 태운 헬리콥터가 모란개척지까지 오고, 수십 대의 불도저가 땅을 밀어내며 성대한 기공식을 가졌다.

이러다보니 자연적으로 이웃주민들이나 모란지역 지주들이 모란개척단의 실체를 믿지 않을 수 없었고, 모란개발계획은 순조롭게 진행될 수 있었다. 그 당시 모란개척단의 고문진에는 국회의원을 비롯하여 예비역장성, 대학교수, 일본인전문가 등 저명한 인사들이 포함되어 있었다. 그러나 모란단지사건이 종료된 후에 밝혀진 바로는 모란개척단(주)이 본인의 허락 없이 추대해 놓은 것이었다.

모란개척단(주)은 유명인사들로 모란개척단의 배후 고문진을 허위로 구성해 놓고 사업계획을 홍보하기 시작하였다. 이 계획은 어마어마한 내용이었는데, 1971년부터 1975년까지 5개년 동안 총 투자금 1,330억원, 인구 250만명, 총면적 4,200만평의 도시계획을 세웠다. 또한 7,000평 규모의 모란시청을 비롯하여 6개 구청, 100개 동, 각급 학교 120여개를 건설하겠다는 내용이었다.

이렇듯 유명한 배후 고문진과 거창한 개발계획 홍보만으로 개발에 착수한 김창숙이 토지개발과 분양을 추진할 있었던 또 하나의 이유는 그 당시의 모란지역의 지주들의 개발에 대한 욕구라고 할 수 있다. 단대천 하나를 사이에 두고 광주대단지는 이미 개발이 되어 땅값이 하루가 다르게 뛰고 있었지만, 모란은 개발지역이 아니었다. 그러므로 어떠한 방법으로도 개발되기를 기다리던 주민들에게 김창숙이 제의한 52%의 환지(換地) 조건은 광주대단지의 20%에 비하면 매우 매력적인 조건이었다. 주민들의 호응을 받은 김창숙은 불도저로 정지작업을 하며 분양을 시작하였다. 이러한 택지분양과 입주뿐만 아니라 모란단지에는 광주대단지처럼 가내공업센터 같은 중소기업이 아닌 국제적 기업체를 유치한다고 하였다. 일본의 마루베니주식회사가 30억원을 투자하는 것을 비롯해 국제개발협회(IDA) 주택개발자금 5,000만달러가 미국무성에서 개발자금으로 들여온다는 등 계획상으로는 국제공단을 조성한다고 하였다.

기공식이 끝난 후 모란개척단(주)은 주요 일간지에 광고를 내고, 본격적으로 입주자를 모았다. 그들은 광고에서 ① 장차 위성도시로 서울시내 일대의 무허가건물을 일소하고 ② 주택난으로 허덕이는 영세민의 보호와 ③ 공장 100개가 건립된다는 내용이었다. 그러나 서울시는 1971년 3월 17일 모란개척단(주)은 불법단체이며, 개간허가 승인이 없이 택지를 조성한다고 발표하였다. 서울시는 경기도와의 수도권행정협의회를 통해서 이와 관련한 문제를 시정할 것을 요청하였고, 동시에 건교부에 무허가택지개발에 대한 조치를 건의하기에 이른다.

서울시의 요청으로 건교부는 3월 20일 모란단지조성사업은 정부가 마련한 종합국토개발계획에 의한 수도권정비계획에 어긋난 것이기 때문에 앞으로 개발허가를 하지 않을 방침이며, 경기도로 하여금 즉각 무허가개발을 고발하도록 하였다. 또한 4월에는 건교부와 경기도가 모란단지 개척지구를 도시계획지역으로 편입하여 녹지대로 지정하고, 건축허가와 규제를 하게 되었다.

5월 1일에는 서울시가 지역주민에게 입주추천권을 사지 말도록 계도하였으며, 광주군과 경찰서는 ‘하천부지에서 일체의 공사를 금지한다’는 경고판을 붙이기도 하였다. 또한 6월 20일에는 무허가건물 자진철거 계고장이 발송되자 모란단지 피해주민들의 집회와 항의가 끊이지 않았다. 6월 26일부터 30일까지 피해주민 300여명은 일주일간 단식농성을 벌이고, ‘정부는 모란개척단지의 토지사기 사건에 대해 책임지고 대책을 세워라’고 요구했다.

6월 28일에는 사기 및 국유재산법위반, 하천법위반 및 부정수표단속법 위반협의로 모란개척단(주) 대표가 전국에 수배되었고, 7월 6일에 검거되었다. 9월 13일에는 모란단지 입주자와 피해주민대표 1백여명은 사기행위를 방관한 정부당국에 그 책임이 있다고 주장하며, 광주대단지 성남출장소 개소식장에 모여 농성을 벌였다. 이들은 ‘행정당국이 책임지고 토지를 무상 분배하라.’고 주장하면서 국무총리를 면담을 요구하였으나, 이날 개소식에 참석하지 못해 면담은 성사되지 못했다.

이후 11월 29일 징역 5년을 선고 받음으로써 김창숙의 모란단지 사건은 막을 내렸다. 당시 검찰당국과는 별도로 경기도에서 실시한 모란단지 사태조사에 의하면 김창숙의 입건으로 공사가 중단되기까지 15만평을 입주 및 개발완료 했거나 정지작업 중이었다. 그 중 65%인 99,000평이 사유지이고 28,000평의 국유지와 18,000평의 하천부지 7,000평의 주거 및 도로부지가 포함되었다.

이미 건축하여 입주된 주택은 986동이며, 입주세대수는 1,368세대였다. 입주증을 갖고 있는 사람이 5,132명으로 도합 6,500명이 2억 7천만원 정도의 피해를 본 것으로 조사됐다. 사태수습은 중앙정부의 개입으로 모란단지 입주자 전원을 그 당시 광주대단지인, 현재의 산성동으로 전입시킴으로써 일단락되었다.