1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 1991년 11월, 청주시의회가 행정정보를 주민들에게 공개하는 「행정정보공개 조례안」을 시행하도록 한 것에 대해, 청주시가 재의결을 요구하면서 발생한 정부 간의 갈등이다.
청주시의회는 전국 처음으로 주민의 알권리를 보장한다는 취지하에서 청주시와 시 산하기관이 직무상 취득한 행정정보를 주민들에게 공개하는 내용의 「행정정보공개 조례안」을 시행하기로 의결하였다. 하지만, 집행기관인 청주시가 법정 시한 마지막 날, 시의회에 재의결 요구를 하면서 의회와의 갈등이 발생하였다. 의회는 시(市)와의 충분한 검증작업과 공청회를 거쳤음에도 불구하고, 재의결을 요구하였기 때문이었다.
이에 청주시는 정보공개 사무는 통일적 체계가 우선되어야 하므로, 정보공개법이 제정된 뒤에 조례를 제정해야 한다는 주장을 펼쳤다. 이에 시의회에서는 국민의 알권리를 주장하며, 조례 제정에는 문제가 없다고 반박하면서, 관계전문가를 통한 시의 재의요구서를 검토하는 등 의회차원의 대응책을 마련하였다. 그리고 시의회는 12월에 「행정정보공개 조례안」을 원안대로 통과하였다.
이에 청주시는 시의회에서 제정된 「행정정보공개 조례안」이 법령에 위배된다며, 대법원에 제소하였다. 또한 시의회에 재의결을 요구했음에도 불구하고, 의회에서는 수정 없이 원안대로 재의결했기에 지방자치법 제159조 규정(지방의회의 재의결사항이 법령에 위반될 때에 시장은 시도지사의 승인을 얻어 재의결한 날로부터 15일 이내에 대법원에 제소할 수 있다)에 의거함을 밝혔다.
청주시와 시의회간의 법정다툼은 1992년 6월, 대법원에서 청주시의 재의결취소 청구소송에 대한 시장의 청구를 기각함으로써, 시의회의 승소판결을 내렸다. 대법원은 행정정보의 공개제도는 관련 법안이 없더라도 이미 세계 각국이 채택하고 있는 추세에 있음을 강조하며, 주민의 알권리를 위한 조례안에 문제가 없음을 지적하였다. 이로써 시와 시의회간의 갈등은 해결되었으며, 이들 갈등 사건은 정부와 민자당으로부터 「행정정보공개법」추진을 이끌어 내는 계기를 마련하였다.

 

2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요쟁점은 「행정정보공개 조례안」의 정당성에 대한 정부간의 갈등이다.
주요당사자는 「행정정보공개 조례안」을 통해 시민의 알권리를 충족시켜야 한다는 청주시의회와 「정보공개법」을 근간으로 추후에 제정되어야 한다며 조례안 통과를 반대하는 청주시이다.
청주시의회는 시(市)와 시 산하기관이 직무상 취득한 행정정보를 주민들에게 공개하는 것은 주민의 알권리를 보장하기 위한 당연한 조치임을 강조하였다. 이미 시와 여러번의 공청회를 통해 이해와 합의를 이끌어 냈음에도 불구하고, 시의 재의결 신청은 청주시민의 권리를 박탈하는 행위라고 주장하였다.
반면에 「행정정보공개 조례안」에 재의결 신청을 한 청주시는 행정공개사무는 전국적으로 공통된 이해관계를 가진 사무이고 통일적 체계가 요구되므로 근거 모법(정보공개법)의 제정이 선행되어야 한다고 주장하였다. 또한 조례규정 중 시장의 정보비공개 결정에 대한 이의신청제도는 법적 근거가 없어 행정심판법에 위배되며 ‘정보공개심의위원회’ 설치도 내무부장관의 승인을 얻도록 한 지방자치법 시행령에 저촉된다는 주장이다. 따라서 집행기관에 정보공개의무 규정을 둔 것은 정부사무관리 규정(대통령령)에 위반된다는 입장을 펼쳤다.

1991년 11월 25일, 청주시의회는 제111회 임시회 3차 본회의를 열어 행정정보 공개조례안 심사특별위원회가 상정한 「행정정보공개 조례안」을 만장일치로 의결해 내년 7월부터 시행하도록 하였다. 행정정보를 의무적으로 공개하도록 규정한 조례 제정은 지방의회에서는 처음 있는 일로 주민들의 알 권리 신장에 크게 기여할 것으로 평가되어졌다. 특히 청주시의회는 공개대상 정보, 공개정보 청구방법, 정보공개 심의위원회 설치 등 전문 18조, 부칙 2조로 구성되어 있다. 이 조례에 따르면 행정기관은 공개할 정보의 목록을 작성해 비치해야 하며 청주시민을 비롯해 사업주, 법인과 청주시 행정에 이해관계가 있는 사람들의 정보청구에 대하여 14일 이내에 공개여부를 결정해야 한다. 행정기관이 정보공개를 거부할 때는 청구인은 이의신청을 할 수 있으며 집행기관 3명, 시의원 3명, 전문가 3명으로 구성된 정보공개 심의위원회가 이의신청을 심의해 공개 여부를 최종 결정한다는 내용을 포함하고 있다.
하지만, 청주시의회가 전국에서 처음으로 주민의 알권리 보장을 위해 11월 25일에 제정한 「행정정보공개 조례안」에 대해 집행기관인 청주시가 법정 시한 마지막 날인 12월 13일, 시의회쪽에 재의결을 요구하면서 청주시의회와 청주시간의 갈등이 발생하게 되었다. 특히, 「행정정보공개 조례안」은 지난 7월 24일 박종구 의원 등 30명에 의해 발의된 뒤 심사특별위원회(위원장 류귀현)가 구성되어 공청회 3회 등 20여 차례의 공식·비공식 회의를 거쳤음은 물론, 시의회가 조례안을 심의하는 동안 시의 의견을 조회하고 시행일도 시의 요구대로 7개월 뒤로 하는 등 사전에 충분한 협의를 거쳤음에도 시 측이 갑자기 재의결을 요구함에 따라 갈등의 폭이 커졌다.
청주시는 의회에 보낸 재의결 요구서에서 “정보공개 사무는 전국적으로 공통된 이해관계를 가지는 사무이므로 통일적 체계가 요구되기 때문에 모법(가칭 정보공개법)이 제정된 뒤에 조례를 제정하는 것이 바람직하다”고 밝혔다. 시는 또 “조례 내용 중 이의신청제도는 현행 행정심판법에 위배되고 정보공개심의위원회 설치 규정도 의결 성격의 합의제 행정기관은 시장이 도지사를 경유, 내무부장관의 승인을 얻어야 설치할 수 있다는 지방자치법 시행령에 위배된다”고 주장하였다.
이에 대해 시의회쪽은 “국민의 알권리는 헌법 제10조에 규정되어 있을 뿐 아니라 국가공문서 처리규정에도 행정정보를 공개하도록 하는 등 법적 하자가 없다”며 주민의 정보청구권을 기본권리로 인정하고 있는 외국의 사례에 비추어보아도 청주시 쪽의 정보공개 조례 거부는 지방자치의 본뜻에 크게 어긋난다”고 반발하고 있다. 하지만 시의회는 조속한 조례안 통과를 위해 관계전문가를 초청하여 시 측의 재의요구서를 검토하는 등 의회차원의 대응책을 협의한 뒤 빠른 시일 안에 조례에 대한 재의결을 준비했으며, 충청북도는 청주시의회가 조례를 수정 없이 재의결할 것에 대비해 도지사가 재의결을 요구할 수 있는지 여부에 대한 법률적 검토를 수행하였다.
그리고 1991년 12월 26일, 청주시의회는 제112회 정치회 제6차 본회의에서 청주시장이 재의 요구한 「행정정보공개 조례안」에 대한 표결결과 출석의원 30명에 찬성 26, 반대3, 기권1로 원안대로 재의결하였다. 이에 따라 「행정정보공개 조례안」은 효력을 발생하게 되었다. 이에 대해 청주시는 시의회가 재정, 재의결을 거쳐 공표한 「행정정보공개 조례안」이 법령에 위배된다며, 1992년 1월 9일 대법원에 제소하였다. 청주시는 소장에서 “행정정보공개 조례는 근거모법(정보공개법)이 없는데다 지방자치법 등 관계법령에 위배되어 시의회에 재의결을 요구했으나 의회에서 수정없이 원안대로 재의결했기 때문에 지방자치법 제159조 규정(지방의회의 재의결사항이 법령에 위반될 때에 시장은 시·도지사의 승인을 얻어 재의결한 날로부터 15일 이내에 대법원에 제소할 수 있다)에 따라 조례의 취소를 요구한다”고 밝혔다.
청주시가 관계법령의 위배를 들어 조례무효를 주장하며 법원에 낸 소장내용은 크게 세 부분으로 압축된다. 첫째는 행정공개사무는 전국적으로 공통된 이해관계를 가진 사무이고 통일적 체계가 요구되므로 근거 모법(정보공개법)의 제정이 선행되어야 한다는 것이며, 또 조례규정 중 시장의 정보비공개 결정에 대한 이의신청제도는 법적 근거가 없어 행정심판법에 위배되며 ‘정보공개심의위원회’ 설치도 내무부장관의 승인을 얻도록 한 지방자치법 시행령에 저촉된다는 주장이다. 마지막으로 집행기관에 정보공개의무 규정을 둔 것은 정부사무관리 규정(대통령령)에 위반된다는 주장을 펴고 있다.
이에 대해 시의회를 비롯한 법조·학계에서는 “헌법 제10조에 국민의 알권리를 규정하고 있고 정부공문서 규정(대통령령)에 행정정보공개를 하도록 되어 있어 모법이 없다 하더라도 조례 제정에는 법적 문제가 없다”며 시의 제소에 크게 반발하였다. 시의회 측은 “시의 주장은 사실상 정보공개결정권을 집행기관에서 갖겠다는 뜻으로 조례 제정의 취지를 허구화시키고 있을 뿐 아니라 조례를 구속할 수 없는 법시행령 위배를 제기하는 것은 법체계를 무시한 처사”라고 주장하였다.
청주시의회와 청주시간의 날선 공방가운데, 1992년 6월 23일 대법원 특별2부(주심 윤관대법관)는 23일 청주시 의회가 의결한 「청주시 행정정보 공개조례」에 대해 청주시장이 시의회를 상대로 낸 조례안 재의결취소 청구소송에서 시장의 청구를 기각, 시의회에 승소판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 “행정정보의 공개제도는 이미 세계 각국에서 시행에 시행해오고 있는 실정으로 우리나라의 경우도 관련 법규제정이 바람직하나 국가의 입법미비를 들어 지방자치단체의 자주적인 조례제정권 행사를 가로막을 수는 없다”며 “국가라도 지방자치단체 주민의 알권리를 위한 조치에 대해 지나치게 간섭할 수 없다”고 밝혔다. 또한 대법원은 정보공개대상에 대해선 “국가사무에 관해 작성·취득한 문서까지 포함되는 것으로는 풀이되지 않으며 지방자치단체의 집행기관의 지위에서 자치사무 등에 관한 정보만을 가리키는 것으로 봐야할 것”이라고 해석하였다. 이로써, 청주시의회와 청주시 간의 「행정정보공개 조례안」갈등은 헌법재판소의 중재로 해결되었다.
청주라는 같은 지방도시에서의 시와 의회간의 갈등이 이슈화되어진 점도 있으나, 이들 간의 갈등이 정부와 민자당으로부터 「행정정보공개법」제정에 대한 논의를 이끌어 냈다는 점에서 큰 의의를 지닌다고 할 수 있다.
 

 

진행경과	주요 이슈 포함
1991. 11. 25	청주시의회, 「행정정보공개 조례안」 1992년 7월부터 시행토록 의결
1991. 12. 13	청주시, 「행정정보공개 조례안」에 대한 재의결 요구
1991. 12. 26	청주시의회, 「행정정보공개 조례안」재의결 투표하여, 원안대로 재의결 확정
1992. 01. 09	청주시, 청주시의회 상대로 「행정정보공개 조례안」의 위법여부 대법원에 제소
1992. 06. 23	대법원, 청주시의 청주시의회를 대상으로 한 청구소송 기각