1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 1985년 8월부터 지속되어온 경상남도 창원시 의창군 동읍 주남저수지에 대해 철새보호구역을 지정하려는 정부(환경부) 및 환경단체와 이를 반대하는 지역농민간의 갈등이다.
경상남도 창원시 의창군 동읍에 위치한 주남저수지는 매년 겨울 재두루미 노랑부리저어새 등 희귀조를 포함해 매년 철새 1만여마리가 찾아오는 국내 최대의 철새도래지이다. 이에 조류학자와 환경단체에서는 주남저수지 일대를 철새보호구역로 설정하여 주변 환경으로부터 철새의 피해를 막아야 한다고 주장하였다. 이에 정부도 같은 입장을 취하고선 1985년부터 주남저수지 일대 1백만 평에 대한 철새보호구역을 지정하고자 하였다.
하지만 주남저수지 일대의 주민들의 반발로 인해 철새보호구역 지정에 대한 논의가 피차일반 미뤄지는 상황이 발생하였다. 주민들은 철새보호구역을 설정할 경우 키워놓은 농작물들이 철새들에 의해 피해를 입는다고 주장하였다. 또한 철새보호의 심각성을 인지하면서도 농민들의 피해에 대한 정부의 구체적인 대안이 나오지 않는 이상, 철새보호구역의 설정은 불가하다는 입장이었다.
철새보호구역을 설정하려는 정부와 환경단체, 이를 반대하는 주민저수지 인근 지역주민간의 갈등은 오히려 환경단체와 주민들간의 집단 갈등으로 전개되는 상황이 발생하였다. 대책 없는 철새보호구역 지정요구에 반발하여 일부 주민들이 주민저수지 일대에 방화를 저지르는 사건도 발생하였다. 10여년 넘게 지속된 철새보호구역 지정에 따른 갈등은 1998년 정부가 저남저수지 일대를 지속가능관광지로 개발하기로 결정하고, 2001년부터 생태계보전지역과 철새도래지 등의 지정으로 피해를 입는 주민에게 지원금을 지급하기로 결정함으로써 갈등이 해결되었다.

 

2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요쟁점은 경상남도 창원시 주남저수지 일대의 철새보호구역 지정에 대한 정부와 민간간의 자원갈등이다.
주요당사자는 철새보호구역을 지정하려는 정부(환경부)와 환경단체, 그리고 이를 반대하는 주남저수지 일대의 지역농민들(월잠-용산마을)이다.
정부와 환경단체는 주남저수지의 경우 국내 최대의 철새도래지로써 이에 대한 환경보존에 대한 필요성에 의해 철새보호구역 지정이 필요하다는 입장이다. 특히 자연파괴 등으로 인하여 각종 희귀 동물들의 개체수가 줄어들고 있는 상황에서 주남저수지에 찾아드는 천연기념물 고니, 재두루미, 검독수리 등에 대한 보호가 필요하다고 주장하였다. 특히 환경단체는 비닐하우스의 증가, 논면적의 감소와 보리재배 기피, 관광객의 급증 등의 상황이 전개되어짐으로 인해 철새 수가 급감하고 있는 상황에서 철새보호구역 지정을 통한 체계적인 관리가 필요하다고 주장하며, 정부의 조속한 정책추진을 요구하였다.
이에 반해 주남저수지 일대 지역농민들은 철새들로 인해 각종 농작물에 대한 피해가 지속되어져 온 상황에서 철새보호구역 지정을 지정할 경우, 농작물 보호를 위한 어떠한 대책도 세울 수 없게 되어 재산상의 피해를 받을 수밖에 없는 상황이 전개되므로, 철새보호구역을 지정해서는 안 된다고 주장하였다. 특히 철새보호에 대한 어느 정도의 공감대를 형성하고는 있지만, 철새보호구역 지정으로 인근지역에 대한 건물의 증․개축제한과 더불어 지가하락 등의 상황에 대한 정부의 구체적인 대안이 제시되기 전까지는 보호구역 지정을 반대한다는 입장이다. 일방적인 철새보호구역 지정은 농민들은 물론 인근 지역주민의 재산권 침해라는 주장이다.

경상남도 창원시 의창군 동면일대에 위치한 68만 7천평의 주남저수지는 갈대밭이 형성되어져 있어 겨울이 되면, 천연기념물인 고니, 재두루미, 검독수리, 청동오리 등 30여종의 철새 수천마리가 찾아오는 국내 최대의 철새도래지이다.
이에 정부(환경부)는 환경단체와 함께 철새보호를 위한 일환으로서 1985년부터 주남저수지 일대 1백만평에 철새보호구역 지정을 위한 논의를 실시했다. 하지만 주남저수지 인근에는 농작물들을 재배하며 생계를 유지하는 농민들이 철새보호구역 지정에 반대함으로서 보호구역 지정에 대한 논의가 진척을 보지 못하는 상황이 전개됐다.
철새보호구역 지정에 대한 의견대립이 지속되는 가운데, 1986년 9월 낙동강 하구언 공사로 인해 을숙도에 서식하던 철새들이 인근 주남저수지로 몰리게 되면서, 주남저수지에 대한 철새보호구역 지정의 필요성이 다시금 대두됐다. 특히 조류학자를 비롯한 환경단체들은 조남저수지 인근의 농민들이 농작물 관리과정에서 살포한 각종 농약들로 인해 철새들이 죽어가고 있음을 지적하며 정부의 조속한 철새보호구역 지정의 당위성을 주장했다.
이와 같은 주장에 농민들은 오히려 철새들로 인해 1년간 키워놓은 농작물이 망가짐으로 인해 재산상의 피해를 입고 있다고 주장했다. 또한 철새보호구역 지정시 관개용수 사용을 비롯한 농토변경 등에 대해 일일이 문공부의 허락을 받아야하는 점도 들어 입장을 제시했다. 이로인해 철새보호구역 지정을 주장했던 정부입장에서도 농민보호를 무시할 수 없는 상황이 되어버렸으며, 철새보호구역 지정으로 인해 발생하는 문제들에 대한 해결책을 먼저 제시해 줄 것을 요청하는 의창군청에 의해 어떤 결정을 내리지도 못하는 상황으로 전개되었다.
정부의 대책이 지연되는 가운데, 1994년 12월 12일 창원시는 1995년 1월 창원군 동·북·대산면 등 3개 면을 흡수 통합함에 따라 주남저수지를 생태계 보전지역으로 지정해 3년 동안 3백50여억원을 들여 자연환경 복원과 함께 관광단지로 조성키로 한다는 계획을 발표했다. 구체적으로 6백여㏊의 주남저수지 생태계 보호를 위한자연환경 복원사업과 함께 자연학습연구단지 및 조류박물관을 건립하고, 철새 월동기 외에는 이 일대를 꽃단지로 조성해 사철관광지로 개발한다는 것이었다. 이에 따라 시는 갈수기 철새먹이를 위해 낙동강물을 끌어오는 회차수로 8.2㎞를 건설하고 저수지에 허가된 31개의 어업권을 보상하는 한편 41곳의 축사, 21곳의 폐수배출업체를 다른 곳으로 옮기도록 하는 구체적인 계획을 제시했다. 특히 그동안 철새들로 인해 문제가 되었던 농민들의 농지를 매입하여, 철새보호구역 지정 설정에서 문제가 되었던 농작물 피해부문 논란을 없애겠다는 입장이었다.
하지만, 창원시의 관광단지 계획에 대해 환경단체들은 관광단지 계획을 철회할 것을 주장했다. 관광단지 조성으로 구성되는 각종 탐조대, 유스호스텔, 조류박물관 등의 건립과정에서 발생되는 각종 소음과 폐기물 등이 철새를 보호하기 보다는 악영향을 줄 수 있다는 것이었다. 또한 지역주민들도 관광단지로 인해 삶의 터전이 되어온 농지를 합당한 보상없이는 강압적으로 팔수 없다며 창원시의 관광단지 계획에 반대입장을 내세웠다. 이와 같은 반대입장에 의해 창원시는 관광단지 계획을 철회하였으며, 주남저수지에 대한 철새보호구역 지정 갈등은 계속되어졌다.
1997년 1월 15일, 철새로 인한 농작물 피해가 급증하자, 인근 월잠마을 농민들이 주남저수지 일대 갈대숲에 방화를 하여 불이 나는 사건이 발생했다. 2시간여 동안 갈대숲 3만평 가운데 2만6천여평이 불탔고, 이 화재로 1만여마리의 철새서식지가 사라지게 됐다. 이 사건은 철새보호구역 지정에 대해 기존 정부와 민간단체간의 갈등에서 환경단체와 농민들 간의 직접적인 갈등으로 전환시키는 계기가 되어졌다. 또한 경남 창원시는 1997년 1월 21일, 화재가 발생한 겨울철새 도래지인 동읍 주남저수지를 환경오염으로부터 보호하고 인근주민들의 생활불편을 최소화하기 위해 저수지일대 2백20만평을 임차하거나 매수토록 환경부에 건의키로 했다.
1997년 1월 27일에는 산림청에서 주남저수지를 조수보호구로 지정한다고 밝혔다. 산림청은 주요 철새도래지로 날아온 철새를 보호하기 위해 해당 지역을 조수보호구로 지정하는 방안을 추진 할 것이며 철새로 농작물 피해를 볼 경우 조수보호 및 수렵에 관한 법률에 규정된 손실보상제도에 따라 보상할 방침이라고 밝혔다.
하지만, 새도래지 주남저수지에 대한 보호구역 지정문제로 주민들과 환경단체들이 대립양상을 보였다. 경남 창원시 동읍지역 주민 3백여명은 2월 2일 하오 주남저수지에서 「주남저수지 생존권대책위 발족식 및 보호구역 지정반대 결의대회」를 열고, 이 일대를 생태계 보호구역으로 지정하려는 방침에 반대한다는 등 6개 항의결의문을 채택했다. 산림청에서 보상에 대한 구체적 방안을 제시하고 있지만, 보상규모가 실제 피해액을 보존할 수 없을 만큼 작다는 것이 농민들의 주장이며, 이에 대책위 김성수(49) 위원장 등 5명은 삭발했다. 반면 이날 하오 주남저수지에서 전국습지보전연대회의 결성식을 하려던 마창환경운동연합 등 관련단체회원 50여명은 주민들과의 마찰을 피해 창녕 우포늪에서 결성식을 갖고 성명서를 채택, 습지보전을 위한 정부대책을 촉구했다.
재산권 침해와 환경보호 간 갈등에 의한 철새보호구역 설정 문제는 농작물 보상, 관광단지 계획 등의 제안을 통해 해결하려고 했으나, 보상규모에 대한 입장차, 세수부족 등의 상황전개로 인해 10여 넘게 갈등이 지속되었다. 이에 1998년 11월 29일, 새 정부의 출범과 함께 정부는 주남저수지를 비롯한 강화도, 진도, 제부도 등 4곳을 관광기능을 가지면서도 생태계가 파괴되지 않도록 하는 「지속가능한 관광지」로 개발할 방침을 세웠다. 정부의 「지속가능한 관광지사업」의 주요 프로그램으로는 관광지의 개발 및 운영단계에서의 환경오염을 최소화하기 위한 환경영향평가 실시와 함께 국립공원이나 생태계보호구역으로 지정하는 내용 등을 담고 있다. 또한 지금까지는 철새 도래지 등 생태관광지를 그대로 보전해 왔으나 앞으로는 생태계를 파괴하지 않는 범위에서 상업적인 관광지로 개발시켜 나가겠다는 국가전략을 홍보하기 위하여 유엔 지속개발위원회(UNCSD)에 보고하는 등의 구체적인 방안을 제시했다.
그리고 정부는 2000년 3월 7일, 환경부를 비롯한 고위급장관회의를 통하여 2001년부터 생태계보전지역과 철새도래지 등의 지정으로 피해를 입는 주민에게 정부가 지원금 등을 지급키로 결정했다. 환경부는 생태계보전지역 등의 주민과 계약을 맺어 생물다양성 보존에 따른 주민의 손실을 보상해주기 위한 "생물다양성 관리계약제"를 내년부터 시행한다고 밝혔다. 주민 손실 보상에 드는 자금은 개발사업자들이 사업 추진과정에서 자연을 훼손하는 면적만큼 부담하는 생태계보전협력금에서 충당할 계획이다. 또한 이 제도 시행을 통해 지역주민들이 자율적으로 생태계 우수지역을 보호할 수 있도록 하는 제도적 틀도 마련한다고 밝혔다. 이로서, 15여년간의 철새보호구역 설정 갈등은 정부의 구체적이고 현실적인 제도적 틀 마련으로 인해 해결됐다.

 

 

진행경과	주요 이슈 포함
1985. 08	정부(환경부), 주남저수지 일대 철새보호구역 지정을 위한 논의 시작
1994. 12. 12	창원시, 주남저수지 일대 관광단지 조성 계획 발표
	환경단체, 지역 농민들 관광단지 개발 반대
1997. 01. 15	주남저수지 일대 방화로 인한 불 발생
1997. 01. 22	경남 창원시, 환경부에 주남저수지 일대 임차 또는 매수 건의
1997. 01. 27	산림청, 철새도래지 지역 조수보호구로 지정 계획 발표
1997. 02. 02	지역 농민과 환경단체 철새보호지역 지정에 대한 각각의 성명서 채택
1998. 11. 29	정부, 주남저수지 등 4곳을 「지속가능한 관광지」로 지정개발안 발표
2000. 03. 07	2001년부터 철새도래지 지역에 대한 피해보상 지원금 지급 결정