1) 갈등 개요와 원인

이 사례는 1995년 4월 광주광역시는 광주광역시의회 본회의에서 서방시장 인근지역에 지하도로 건설을 요구함으로 인해 광주광역시는 지하상가 건립 후 지역균형발전과 교통문제를 해결할 수 있기에 서방지하도로 조성 방침을 결정하였으나 서방지하도로 건설 반대자들은 상권침해 및 매출실적 저조 초래 등의 문제를 제기함으로써 발생한 갈등이다.      
1994년 9월 광주광역시의회 본회의에서 광주시 북구 풍향동 서방시장 인근지역에 지하도로 건설의 타당성과 필요성을 역설하면서 시장에게 이 사업의 추진을 요구하였다. 이에 광주시는 1994년 9월부터 1995년 6월까지(9개월간) 타당성 조사를 거친 후 행정의 투명성, 객관성 확보를 위해 전국 및 지방 2개 일간신문을 통하여 투자희망자 모집공고 및 공고전후 13회에 걸친 홍보 끝에, 마침내 1995년 6월 ㈜신한, 동윤개발(주)와 투자협약을 체결하였다.
그러나 서방지하도로 건설 반대자들은 기존 재래시장인 서방시장 상인들과 점포임대업자가 중심이 되어 소위 서방지하상가반대추진위원회를 결성하고 상권침해, 매출실적 저조, 공사기간 중 교통장애 등으로 인해 영업이 방해받는다며 반대하였다.
이에 따라 광주시는 더 이상 사업추진여부 결정을 미룰 수 없다고 판단하고 시의회의 동의를 얻어 사업영향권내에 살고 있는 주민들의 찬반의견을 명확하게 파악하기 위해 직접민주주의 방식의 하나인 주민찬반 투표방식을 전국 지방자치단체에서는 처음으로 도입하여 갈등을 해결하였다.        

  2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

이 갈등의 주요쟁점은 광주광역시가 서방시장 인근에 지하상가를 건설하고자 하였으나 일부 주민들의 반대에 부딪쳐 시공하지 못하는 것에 대한 갈등이다.
주요 이해당사자는 서방지하도로를 추진하려는 광주광역시와 서방지하도로 건설 반대자들이다.
광주광역시는 광주서방 지하상가 건설을 통해서 미래지향적인 시의 발전을 도모할 수 있고, 지역균형발전, 교통문제해결 등을 기대할 수 있으며, 유통시설의 분산유치 등으로 근거리 구매를 편리하게 하고, 주민의 편익을 도모할 수 있다는 것 등을 사업의 시행 배경으로 제시하였다. 이 사업의 사업비는 280억 원이 소요될 것으로 예상되었고, 이는 순수민간자본으로 준공 후 20년간 사용 후에 광주광역시에 기부 체납한다는 조건을 가지고 있었다.
이와는 반대로 서방지하도로 건설 반대자들은 서방지하상가반대추진위원회를 결성하고 상권침해, 매출실적 저하, 영업중단 및 이에 따른 임대점포 해약사태 발생우려 등의 이유와 사전에 해당지역 주민들의 의견을 제대로 수렴하지 않은 점의 부당성, 지하도로조성시 그 지점을 통과하게 되어있는 광주지하철 2호선의 노선이 변경되거나 지하철역 설치할 수 없을 것이 예상될 뿐만 아니라 지하철 공사 시공이 그 지점을 터널식으로 통과케 함으로써 공사비가 과다하게 소요(300억~500억)될 것이라는 점 등의 문제를 제기하였다. 1995년 10월 2일 공사의 철회를 요구하는 청원서를 시의회에 제출하는 한편 진정서 제출(6회), 시청 앞 광장 시위(5회) 등 반대운동을 전개하였다.            
이에 광주광역시는 지하철 2호선 착공시기가 불투명한 상황에서 서방지하도로 조성사업이 지하철건설 사업비를 증가시킨다는 지적은 사실상 근거가 없고, 절차상의 하자가 없으며, 행정의 일관성·신뢰성·효과성 등의 측면과 주민설문조사 결과 등을 근거로 계획대로 추진하려 하였다. 그러나 일부 주민이 설문조사 결과에 불복하고 사업시행에 강력히 반대함으로 사업추진여부 결정을 더 이상 미룰 수 없다고 판단, 시의회의 동의를 얻어 인접주민의 직접 참여에 의한 주민투표 방식에 따라 찬반의견 조사를 실시키로 반대 측 인사와 협의 결정하였다.