1) 갈등 개요와 원인

 

이 사례는 광진구가 경관이 수려해 주민들의 휴식처로 이용되고 있던 아차산 일대를 풍치지구로 보존하기 위해 이 일대 땅 소유주가 낸 토지형질변경신청을 받아들이지 않아 빚어진 갈등이다.
아차산 기슭의 용마산 자연공원과 접하며 한강주변 동남부 서울 시민이 항상 바라보는 천호대교 정면에 위치한 서울시 광진구 광장동 381 일대는 수풀이 우거지고 경관이 수려함에도 불구하고 주거지역으로 지정돼 있어 형질변경을 통해 개발을 추진하려는 땅 소유자들과 이를 허가하지 않으려는 관할 광진구 사이에 오랜 동안 마찰이 빚어졌다.
성동구(1994년 광진구로 편입)는 임목도(나무가 들어찬 비율) 80~90%의 이 지역에 대해 1969년 7월 산림개간을 허가해 광장동 381일대 정립회관에서 워커힐호텔에 이르는 도로 위쪽 수목이 꽉 들어찬 아차산 숲속에 2~3층의 대형 주택 5동이 들어섰다.
1980년대 중반 이 일대 땅주인들이 토지형질변경 허가를 신청하자 성동구는 뒤늦게 녹지훼손이라는 비난을 우려해 건축불가방침을 내렸고 땅주인들은 소송을 내 1990년 12월 승소했다.
이에 성동구는 이 일대를 공원용지로 묶기 위해 이를 구도시정비계획위원회에 1990년 8월 상정함으로써 땅주인과의 싸움이 다시 시작됐다. 그러나 이 지역이 관련절차를 거쳐 공원으로 지정된다 하더라도 문제는 간단치 않았다. 당시 광장동 381일대 2천4백여 평의 땅을 소유한 홍씨가 성동구를 상대로 ‘토지형질변경불허가처분 취소’청구소송을 서울고등법원에 계류시켜 놓고 있는 등 땅주인들의 반발이 만만치 않기 때문이었다. 
1963년 국가로부터 이 일대 토지 2천4백여 평을 사들인 홍씨는 주택을 신축하기 위해 1988년 성동구(1994년 광진구로 편입)에 토지형질변경을 신청했으나 주변이 녹지공간이라는 이유로 불허가처분을 받자 이에 불복해 법정공방을 벌여 1994년과 1995년 3월 2차례에 걸쳐 대법원으로부터 ‘행정처분은 무효’라는 판결을 받았다.
광진구는 당시 소송에서 홍씨의 건축을 막기 위해 풍치지구이던 광장동 381일대를 곧바로 형질변경이 불가능한 녹지지역으로 변경했다. 일반주거지역이 자연녹지지역으로 변경되면 토지 형질변경 허가가 사실상 금지돼 주택단지 등으로 개발이 불가능해지기 때문에 이 일대 지주들이 크게 반발했다. 그러자 홍씨는 녹지지역 변경이 부당하다며 또 다시 소송을 냈고, 1997년 12월 고등법원에서 또 승소했다. 법정싸움에서 잇따라 고배를 마신 광진구는 1998년 3월 홍씨 땅 주변을 아예 공원으로 지정해달라고 서울시에 건의했다.
서울시는 1998년 9월 30일 광진구의 요청을 받아들여 홍씨의 땅을 포함한 아차산 정상 일대 녹지를 공원으로 결정했다. 이에 따라 서울 광장동 아차산일대가 공원으로 묶여 개발이 불가능하게 됐다.

 

2) 주요쟁점과 이해당사자 의견

 

이 갈등의 주요쟁점은 아차산 일대의 토지형질변경을 통한 개발에 의한 갈등이다.
주요 이해당사자는 광진구와 아차산 일대 땅 주인이다.
광진구는 아차산 일대 토지형질변경허가신청에 대해 이 지역은 수목이 울창한 풍치지구로 공익을 위해 도시계획변경을 추진하고 있는 지역이라며 불허했다. 광진구는 이 지역이 임목본수(수풀이 우거진 정도) 75%, 경사도 49%에 해발 60∼1백5ｍ의 산림이란 점을 들어 등산객과 주민들에게 쾌적한 환경을 제공하기 위해 자연녹지지역으로 용도변경하려 했다.
아차산 일대 땅주인들은 산림개간 및 택지조성허가까지 받았는데도 광진구가 토지형질변경허가를 내주지 않고 오히려 용도지역을 강화하려는 것은 명백한 사유재산권 침해라고 반박했다.

광장동 381 아차산 일대의 땅주인들은 1960년대부터 산림개간 및 택지조성허가까지 받는 등 개발을 추진해왔으나 광진구가 형질변경허가를 내주지 않아 법적 분쟁이 발생했다.
1980년대 중반 이 일대 땅주인들이 이곳을 주택단지로 본격 개발하기 위해 토지형질변경 허가를 신청했다. 이에 대해 성동구는 녹지훼손이라는 비난을 우려해 건축불가방침을 내렸고 땅주인들은 1986년 소송을 내 1990년 12월 승소했다.
한편 아차산 일대 땅 2천4백평을 소유한 홍씨는 주택을 신축하기 위해 1988년 성동구(1994년 광진구로 편입)에 토지형질변경을 신청했다. 그러나 광진구는 이에 대해 이 지역이 수목이 울창한 풍치지구로 공익을 위해 도시계획변경을 추진하고 있는 지역이라며 불허했다. 홍씨는 이에 불복해 서울고등법원에 행정소송을 내 1994년 토지형질변경불허가처분 취소 판결을 받아냈으며 1995년 3월 대법원에서 이 판결이 확정됐다.
소송에서 진 광진구는 홍씨의 건축을 막기 위해 풍치지구이던 그 땅을 곧바로 형질변경이 불가능한 녹지지역으로 변경키로 했다. 광진구는 1996년 8월 지방자치단체로서는 처음으로 용도지역을 변경해 개발을 원천봉쇄하고 자체예산으로 개인소유의 녹지를 연차적으로 시가로 사들이기로 했다. 광진구는 서울시에 광장동 381일대 일반주거지역 3천4백88평을 자연녹지지역으로 변경해달라고 요청했다.
이에 대해 땅주인들은 1968년 산림개간 및 택지조성허가까지 받았는데도 형질변경허가를 내주지 않은 광진구가 그동안 대법원에서 패소했는데도 이제 와서 용도지역을 강화하려는 것은 명백한 사유재산권 침해라고 반박했다. 이들은 토지보상계획에 대해서도 광진구의 입장을 받아들일 수 없다고 주장했다.
광진구가 법원의 판결을 따르지 않자 홍씨는 1996년 10월 서울고등법원에 법원판결을 이행하라는 간접강제를 신청해 법원으로부터 광진구는 홍씨의 토지형질변경신청을 30일 이내에 허가해 주고 이를 이행하지 않을 경우 그로부터 하루 5백만 원씩의 이행강제금을 지급하라는 간접강제결정을 받았다.
한편 서울시는 사유재산권 침해 논란에도 불구하고 광진구의 광장동 381일대 자연녹지지역으로의 용도변경 요청을 받아들였다. 서울시는 1997년 2월 12일 첫 도시계획위원회를 열어 광진구 광장동 381번지 일대 일반주거지역 3만7천2백92평을 자연녹지지역으로 변경시켰다. 이에 따라 자연경관 보존과 재산권 침해를 둘러싸고 벌어졌던 이 지역 토지소유주들과 관할 광진구와 및 지역주민들 간에 마찰은 일단락되는 것처럼 보였다. 
그러나 광진구가 서울 광장동 아차산 일대 땅 3천4백여 평에 대한 땅주인의 토지형질변경신청을 허가하라는 법원의 결정에 대해 자치단체의 행정권을 침해한 것으로 부당하다며 이 결정을 취소해 달라는 소송을 1997년 3월 6일 제기해 문제의 땅을 놓고 계속돼온 다툼이 새로운 국면을 맞았다. 광진구는 법원이 자치단체의 적법한 행정처분에 대해 취소판결을 내린 것은 권력분립원칙에 어긋난다고 지적하고 행정처분으로 홍씨가 피해를 입었다면 손해배상을 해주면 될 일이지 법원이 간섭할 일이 아니라며 1997년 3월 6일 간접강제결정 취소신청을 냈다. 광진구는 소장에서 이 지역이 자연녹지지역으로 지정된 이상 홍씨의 토지형질변경신청을 허가하라는 법원의 결정을 따를 수 없다며 법원이 이 결정을 취소해 주지 않는다면 광진구의 재정상태가 어려우니 하루 5백만 원씩의 이행강제금만이라도 10만원으로 깎아달라고 밝혔다. 이에 대해 서울고등법원은‘홍씨에게 자연녹지로 바뀐 날까지만 매일 5백만원을 배상하라’는 판결을 내려 광진구는 4억4천만 원을 홍씨에게 지급했다.
서울고등법원 특별6부(재판장 이상경부장판사)는 1998년 1월 6일 땅주인 홍씨가 광진구를 상대로 낸 토지형질변경불허가처분 취소청구소송에서 광진구는 불허가처분을 취소하라며 원고승소판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 대법원이 1995년 3월 광진구의 처분이 부당하다는 취지의 확정판결을 내린 뒤에도 광진구가 정당한 사유 없이 이행을 미뤄오다 자연녹지로 도시계획을 변경한 것은 판결의 기속력을 침해하는 행위로 무효라고 밝혔다.
법정싸움에서 잇따라 고배를 마신 광진구는 1998년 3월 홍씨 땅 주변을 아예 공원으로 지정해달라고 서울시에 건의하면서 싸움을 다시 시작했다. 광진구 의회도 1998년 3월 말에 삼국시대 유물이 발굴되고 있는 이 지역을 사적지로 지정해달라는 건의문을 채택해 광진구를 거들었다.
그러나 10여 년 동안 끈질기게 싸워온 땅주인은 이번에도 쉽게 물러나지 않았다. 홍씨는 광진구에서 보상가를 낮추기 위해 공원으로 지정하려고 한다며 공익이라는 명분으로 광진구가 독선적인 행정을 펼치며 개인의 재산권을 침해하는 것은 말도 안된다고 반발했다.
한편 서울시는 1998년 9월 30일 도시계획위원회를 열고 홍씨의 땅을 포함한 광장동 381 아차산 정상 일대 녹지 3만3천2백22㎡를 기존 용마자연공원에 포함시켰다. 이에 따라 행정관청의 ‘녹지보존’과 땅 소유주의 ‘재산권침해’를 놓고 벌여온 10여 년간의 공방이 서울시가 주거지 용도를 자연녹지로 바꾸고 공원을 조성키로 함에 따라 사실상 마무리 됐다.
 

 

진행경과
1986.	아차산일대 땅주인, 토지형질변경불허가처분 취소 소송
1990. 12.	서울고법, 토지형질변경불허가처분 취소 원고 승소 판결
1994.	서울고법, 토지형질변경불허가처분 취소 소송 홍씨 승소 판결
1995. 3.	대법원, 토지형질변경불허가처분 취소 소송 대법원 확정판결
1996. 8.	광진구, 서울시에 광장동 381일대 일반주거지역에서 자연녹지지역으로 변경 요청
1996. 10.	서울고법, 광진구에 홍씨에게 이행강제금을 지급하라는 간접강제결정
1997. 2. 12.	서울시 도시계획위원회, 광장동381 아차산일대 자연녹지지역으로 변경
1997. 3. 6.	광진구, 간접강제결정 취소 신청 법원에 제출
1998. 1. 6.	서울고법, 토지형질변경불허가처분 취소청구 소송 홍씨(원고) 승소판결
1998. 3.	광진구, 서울시에 광장동 381일대 공원지정 요청
1998. 3. 말	광진구 의회, 광장도 381일대 사적지 지정 건의문 채택
1998. 10. 1.	서울시 도시계획위원회, 광장동 381일대 용마자연공원에 포함결정