유럽학 사전

Committee of Permanent Representatives (COREPER) 상주대표위원회

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브뤼셀 주재 28개 유럽연합회원국(EU Member States) 대사 혹은 부대사로 구성된 이사회 준비기관이다. 프랑스어 축약어인 코레퍼(Comité des représentants permanents: COREPER)로도 불린다. 상주대표위원회는 각료이사회의 모든 회담을 준비하는 업무와 더불어 각료이사회 결정을 위해 올라오는 안건과 그 형태를 결정하는 역할을 한다. 상주대표위원회는 유럽석탄철강공동체(ECSC) 각료회담을 준비하기 위해 1953년 설립된 특별조정위원회(ad hoc coordinating committee)를 그 기원으로 한다. 당시 특별조정위원회는 회원국에서 파견된 관료들로 구성되었고, 역시 프랑스어 줄임말인 코코(Comité de coordination: COCOR)로도 불렸다.
특별조정위원회의 운영 경험에 따라 1957년 로마조약은 각료이사회 의사규칙에 의거해 회원국대표들로 구성된 위원회를 통해 각료이사회 업무를 지원할 수 있게 그 설립 근거를 규정해 놓았다(유럽경제공동체설립조약(Treaty Establishing the European Economic Community) 151조). 그에 따라 1958년 1월 로마조약이 발효된 불과 일주일 뒤 당시 6개 회원국 외무장관들이 소위 상주대표부(Permanent Representatives)로 불리는 대사급의 회원국 고위 관료로 구성된 상주대표부를 신설하기로 결정했다. 이 신설된 위원회는 장관을 대신해 공동체의 일상 업무를 담당하였으며, 브뤼셀 주재 전담 외교공관 곧 상주대표위원회(Permanent Representation)의 지원을 받도록 했다. 직속상관인 외무장관에게 책임을 지는 대사급 지위의 고위관료가 상주대표를 맡게 되면서 동 위원회의 창설은 유럽공동체(EC)의 초창기 발전에서 회원국 외무장관들의 역할을 강화시키는데 크게 기여했다.
각료이사회의 업무량이 늘어나자 1962년에 상주대표위원회는 상주대표위원회 Ⅱ(COREPER Ⅱ)와 상주대표위원회 Ⅰ(COREPER Ⅰ)로 분할되었다. 이에 따라 상주대표위원회 Ⅱ는 상주대표(대사)들이 직접 참석하고, 외무이사회(FAC), 일반이사회(GAC), 경제재무이사회(ECOFIN), 내무사법이사회(Justice and Home Affairs Council)의 관련 업무를 담당한다. 따라서 주로 외교, 재정, 제도 등 정치적 사안 및 논쟁이 많은 사안들을 다룬다. 그에 반해 상주대표위원회 Ⅰ은 상주부대표(부대사)로 구성되고, 다른 6개 이사회의 관련 업무를 담당한다. 주로 기술적인 사안, 즉 입법에 관한 일상 업무 등을 다룬다.
상주대표위원회는 그 출발부터 자기 휘하에 이사회 실무그룹(Working Group)을 설치하여 주제별 사안 혹은 입법안을 처리하도록 했다. 오늘날 이 실무그룹은 그 수가 100개에서 150여개에 이르고 있다. 그렇지만 과중한 업무량 때문에 이를 완화하기 위해 상주대표위원회의 조정역할 가운데 일부가 다시 각료이사회 시스템 산하의 더욱 전문적인 준비 기관들로 이관되었다. 1960년 각료이사회가 직접 설립한 농업특별위원회(SCA)가 그러한 예이다.
기타 두 개의 위원회들 역시 로마조약에서 이미 그 설립이 예견되어 있었는데, 통화위원회(Monetary Committee)와 113조 위원회(Article 113 Committee)가 그것이었다. 전자는 현재 경제재무위원회(EFC)로, 그리고 후자는 공동통상정책(CCP)을 위한 무역정책위원회(Trade Policy Committee) 또는 207조 위원회(Article 207 Committee)로 발전했다. 나아가 1992년 마스트리히트조약으로 공동외교안보정책(CFSP)과 내무사법협력(JHA)에서 더 많은 위원회들이 설립되었다. 공동외교안보정책 담당 위원회인 정치안보위원회(PSC)는 회원국들이 상주대표 및 상주부대표와 더불어 정치안보위원회 대사를 지명하면서 그 중요성이 특별히 부각되었다. 상주대표위원회와 나란히 이러한 다양한 전문 기관들이 등장하고, 이사회 업무를 준비함에 있어 상주대표위원회에 전적으로 편중되지 않게 각 정책영역마다 해당 기관들이 전담하게 되면서 이 전문기관의 독립성과 권한이 점차 커졌다. 그에 따라 각료이사회 의사결정에서 상주대표 및 부대표가 누려온 독점적인 영향력도 다소 희석되고 있다.
상주대표위원회의 성격과 역할은 1967년 합병조약으로 공식화되었다. 그에 따라 유럽연합운영조약(TFEU) 240조 1항에 의거해 회원국 정부의 상주대표들로 구성되는 위원회가 각료이사회 업무를 준비하고 각료이사회로부터 위임을 받은 과제를 수행하게 되었다. 그리고 1997년 암스테르담조약은 각료이사회 의사규칙에 따른 사례들에서 상주대표위원회가 절차와 관련된 결정을 할 수 있다고 추가로 명시했다. 각료이사회 의사규칙 19조 1항에 따르면 상주대표위원회는 브뤼셀이나 룩셈부르크가 아닌 이사회 회담의 개최장소, 이사회 진행사항의 언론공개, 투표 공개, 문서화된 절차 이용, 다른 기구 혹은 기관과의 협의, 협의마감기한의 연장에 관해 결정할 수 있다. 또한 의사규칙에 의하면 각료이사회 회담에 오르는 모든 안건들은 각료이사회 회담에서 달리 결정하지 않으면 상주대표위원회가 사전에 검토하도록 이르고 있다.
상주대표위원회 Ⅱ와 상주대표위원회 Ⅰ의 회담은 의장국순번제에 따라 각료이사회의장(Presidency of the Council)을 맡은 회원국의 상주대표와 부대표가 각각 주재한다. 그렇지만 여러 위원회 위원장직의 수행에는 각기 차이가 있다. 예컨대 농업특별위원회 및 무역정책위원회 위원장은 각료이사회 의장국과 함께 교체되지만, 경제재무위원회는 자체적으로 위원장을 선발한다. 그리고 정치안보위원회는 외교안보정책고위대표의 지휘를 받는 유럽대외관계청(EEAS) 대표가 그 회의를 주재한다.
상주대표위원회 회담은 매주 평일에 브뤼셀에서 개최된다. 상주대표위원회 Ⅱ는 보통 수요일에 회담을 갖지만, 간혹 목요일에 열릴 때도 있다. 상주대표위원회 1 또한 일반적으로 수요일에 회담을 갖지만, 금요일에 그 회담이 개최되기도 한다. 회담은 사전에 중간급 관료들로 구성된 실무그룹, 즉 상주대표위원회 Ⅱ와 상주대표위원회 Ⅰ을 각각 맡고 있는 이사회 산하 실무그룹들(상주대표위원회Ⅱ준비그룹(Antici Group), 상주대표위원회Ⅰ준비그룹(Mertens Group))이 준비한다. 이들 실무그룹은 상주대표위원회에 소속되어 있고, 필요할 시 회원국 정부부서에서 차출되기도 한다. 실무그룹은 안건이 상주대표위원회와 그 뒤 각료이사회로 가기에 앞서 그 토양을 준비한다. 상주대표위원회와 실무그룹에서 이루어지는 토론은 의제마다 회원국 간에 정확한 합의의 지점과 이견이 있는 지점을 구체적으로 파악하며, 여전히 합의되지 않은 내용을 해결하고, 그럼으로써 상위기관이 주요 논점에 집중할 수 있게 하는데 그 목적이 있다. 일단 그 하위기관에서 타결된 사항에 대해서는 이사회 의장이 그 상위기관인 이사회에서 논의하지 않는 것이 일반적이다. 따라서 이런 이사회 시스템에서 중간급 관료들의 권한은 상당하다.
의장국에 의해 상정된 이사회 의제는 통과안건(A-point)과 논의안건(B-point)으로 분류된다. 통과안건은 관료 수준에서 이미 만족스럽게 결론이 난 이슈들이다. 그에 반해 논의안건은 관료 수준에서 해결되지 못해 장관급에서 논의가 필요한 이슈들이다. 때로는 일부 안건들이 일시적 논의안건(False B-Point)으로 분류되기도 한다. 이는 사실상 관료수준에서 합의가 되었지만 정치적 이유 때문에 장관들이 좀 더 논의하는 것이 바람직한 것들임을 뜻한다. 한편 상주대표위원회의 모든 회담에는 각국의 상주대표부 소속 관료는 물론이고 각료이사회사무국(GSC)과 유럽위원회 대표들도 참석한다. 오늘날 장관들이 모이는 이사회 결정사항의 최대 90%는 사전에 이미 합의된 것으로 추산된다. 그 가운데 70%는 실무그룹 수준에서, 그리고 15% 내지 20% 정도는 상주대표위원회에서 사전에 합의되어 이사회에서 추인되고 있다.